Как формируют оборонные ассигнования в Москве и Вашингтоне

Все эти административные акции относятся к серии мероприятий по широкомасштабному реформированию системы управления формированием и контролем оборонного госзаказа. За последние несколько лет такие реформы проводились практически постоянно. Создавались и расформировывались министерства, а функции по управлению оборонкой передавались различным министерствам и агентствам с последующей их ликвидацией. Все эти меры не привели к положительным результатам и никак не способствовали выходу ОПК из кризиса. Теперь, по всей вероятности, решено сосредоточить всю полноту власти по формированию военного заказа в двух структурах МО.

СОВЕТСКИЙ ВАРИАНТ В ДЕЙСТВИИ

Председатель комитета Совета Федерации по обороне и безопасности Виктор Озеров, комментируя указы президента, высказал мнение, что проводимые преобразования могут положительно сказаться на обеспечении ВС новым оружием. Однако подчеркнул, что "возложение ответственности за организацию военно-технического сотрудничества и выполнение оборонного заказа на военное ведомство вынудит руководство страны создать эффективный контроль за деятельностью Минобороны". Он также отметил, что в связи с этим должна возрасти роль Совета Федерации и Госдумы при решении вопросов военного строительства.

Бюджет МО и программы развития ВВТ во все времена были предельно закрытыми темами. В определенной мере такое положение сохраняется и в настоящее время. Все открытые инструкции по формированию целевых программ, военного бюджета и контроля расходов содержат самые общие фразы и не дают четкого представления об установленных процедурах. Правда, в комитете по бюджету корреспонденту "НВО" удалось получить схему подготовки и прохождения по коридорам Госдумы и Совета Федерации основного финансового документа России, частью которого является бюджет МО, на очередной финансовый год (рис. 1).

Рис. 1. Алгоритм составления и принятия проекта федерального бюджета.

Непрозрачность российского военного бюджета существенно затрудняет его контроль со стороны ГД и СФ. Больше половины статей закрыты и предлагаемые в них цифры должны приниматься просто на веру. Негативное мнение о секретности бюджета, выступая на различных форумах, высказывают и военные эксперты. Кроме того, у МО нет стабильной политики в определении секретности статей бюджета. По словам некоторых депутатов, одна и та же статья в прошлом году может быть открытой, а в текущем ее закрывают и наоборот. Поэтому сегодня о каком-то действенном общественном контроле военных расходов и эффективности использования выделенных средств говорить не приходится.

АМЕРИКАНСКИЙ ПОДХОД

Между тем мировой опыт планирования развития вооружений и военной техники (ВВТ) в ряде стран НАТО и прежде всего в США показывает, что существуют достаточно эффективные методы управления оборонным заказом. В Пентагоне решения по развитию средств вооруженной борьбы принимаются в рамках трех взаимосвязанных систем: объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС, системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета и системы приобретения ВВТ (рис. 2). Это позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в обеспечении решения стоящих перед ними задач, разработки программ создания и закупок ВВТ, а также бюджета.

Рис. 2. Система подготовки и принятия решений по разработкам и закупкам ВВТ МО США.

Анализ боевых возможностей и потребностей ВС осуществляется в рамках выходящего раз в четыре года документа "Оценка национальной обороны". В этом документе, который подписывается министром обороны, анализируется современное состояние ВС и показываются основные направления их дальнейшего развития. На его базе виды ВС и самостоятельные управления МО разрабатывают направления военного строительства с учетом своих особенностей, которые затем реализуются в рамках программ и проектов. Данный процесс носит сложный и комплексный характер. В его реализации принимают участие многочисленные аналитические службы ВС.

Более конкретные указания по военному строительству формулируются в "Руководстве по военному планированию", которое также выходит за подписью министра обороны и распространяется на каждую пятилетнюю программу МО. На базе этого документа виды ВС и самостоятельные управления разрабатывают так называемые "Меморандумы о целях программ", в которых подробно расписываются цели и задачи проводимых мероприятий, указываются их участники и необходимые ассигнования.

Процесс планирования осуществляется также и на основе положений документа "Руководство по стратегическому планированию", в котором министр обороны и КНШ формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями руководства принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в "Объединенное руководство по планированию", процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса. Руководящие положения данного документа также служат основанием для видов ВС и самостоятельных управлений МО при разработке "Меморандумов о целях программ". На этапе разработки бюджета, проводимого параллельно с процессом программирования, в бюджетные заявки МО включаются подробные данные по требующимся ассигнованиям. После слушаний по проекту бюджета в военных комитетах Конгресса выпускаются так называемые "Решения по финансированию программ", утверждаемые министром обороны. На их базе происходит окончательное формирование бюджета.

Параллельно с проведением мероприятий на этапах программирования и разработки бюджета проводятся мероприятия этапа исполнения бюджета, на котором осуществляется контроль эффективности расходования текущих и ранее выделявшихся бюджетных ассигнований. По результатам проверки принимаются соответствующие решения и при необходимости в бюджет вносятся коррективы. Окончательный вариант проекта бюджета направляется в Бюджетное управление Белого дома, которое передает его президенту. Последний представляет на рассмотрение Конгресса проект федерального бюджета США, включающий военную компоненту. Проект в соответствии с установленным порядком проходит полный цикл рассмотрения, согласования и утверждения в Палате представителей и в Сенате. После этого он оформляется в виде закона.

ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ ВВТ ПЕНТАГОНА

Процесс разработки и производства систем ВВТ регламентируется в основном двумя документами - директивой 5000.1 "Система приобретения ВВТ" и инструкцией 5000.2 "Функционирование системы приобретения ВВТ", в которых подробно расписан порядок заказов вооружений и определены полномочия официальных лиц. Разработки и закупки вооружений, а также материально-техническое обеспечение ВС осуществляются по 11 главным программам пятилетней программы МО (см. таблицу).

Каждая из главных программ, в свою очередь, состоит из программных элементов, проектов и заданий, которым присваиваются номера и индексы принадлежности к видам ВС и самостоятельным управлениям министерства обороны. Программные элементы имеют формализованную структуру описания. В ней указывается, кто, когда и какие работы будет выполнять по конкретному программному элементу, а также объемы фактического и планируемого финансирования. Все эти описания включаются в автоматизированные базы данных МО. Проведение работ по программным элементам жестко контролируется ответственными инстанциями. Такая строгая система формализации программ позволяет избежать дублирования работ и осуществлять эффективное управление ходом их реализации, своевременно их корректировать и осуществлять действенный контроль расходования выделенных средств.

Оценка хода выполнения работ, полученных результатов, возникающих проблем и соблюдения финансовой дисциплины по каждой программе осуществляется на так называемых контрольных рубежах принятия решений. В зависимости от уровня финансирования работ программы развития ВВТ делятся на крупные и обычные. К крупным программам относятся такие, ежегодные расходы по которым на собственно разработку какой-то конкретной системы вооружений превышают 365 млн. долл., а стоимость произведенных образцов превышает 2 млрд. долл. Решения по таким программам принимаются только на уровне заместителя министра обороны по приобретению, технологиям и материально-техническому обеспечению, а в части, касающейся создания автоматизированных информационных систем, - помощника министра обороны по сетям и интеграции информационных ресурсов. При каждом из этих официальных лиц функционируют консультативные органы, в состав которых входят руководящие сотрудники КНШ, министерств видов ВС и аппарата министра обороны. По менее затратным программам административные полномочия варьируются от уровней министров видов ВС до их заместителей по приобретению ВВТ (рис. 3).

Рис. 3. Этапы подготовки и принятия решений по разработке и производству ВВТ.

ПРОЗРАЧНОСТЬ ВОЕННЫХ ПРОГРАММ АМЕРИКИ

В мае прошлого года МО США в рамках реализации концепций системного подхода к военному строительству, которое Пентагон называет "трансформацией ВС", пересмотрело свои подходы к разработке ВВТ и перешло к так называемой эволюционной системе приобретения. Ее главной задачей является ускорение процессов разработок за счет комплексного подхода и сбалансированной оценки потребностей ВС, существующих боевых возможностей и наличных ресурсов. При этом основной упор делается на развитие научно-технологической базы.

Особое место в процессе подготовки и принятия решений по развитию вооружений по-прежнему отводится программно-целевой системе планирования, которая претерпела определенные изменения и получила наименование "Планирование, программирование, разработка и исполнение бюджета". До мая прошлого года она называлась "Система планирования, программирования и разработки бюджета". Эта система была создана в начале 60-х годов при тогдашнем министре обороны Роберте Макнамаре и с тех пор достаточно эффективно используется всеми подразделениями Пентагона. Принятые процедурные нормы позволяют поэтапно переходить от процесса разработки программ до формирования бюджета МО, окончательную версию проекта которого президент США представляет на рассмотрение Конгресса. В ходе формирования бюджета готовится огромное количество аналитических и объяснительных документов, представляемых в Комитеты по вооруженным силам Палаты представителей и Сената, где проводятся предварительные слушания по бюджету. Объем этих документов, по словам министра обороны США Дональда Рамсфелда, составляет несколько десятков тысяч страниц.

До сих пор бюджет МО на предстоящие пять лет готовился и рассматривался в течение года. По мнению многочисленных американских экспертов, это не позволяло основательно рассмотреть все аспекты бюджета. В настоящее время МО перешло на двухгодовой цикл составления и рассмотрения бюджета, действие которого начнется с бюджета 2005 г. (см. рис. 4 и рис. 5).

Рис. 4. Документы и временные циклы процессов подготовки бюджета на четные годы.

Бюджет Пентагона включает незначительное количество закрытых статей финансирования, относящихся к разведовательным структурам и к некоторым сверхсекретным программам МО. Поэтому члены верхней и нижней палат американского Конгресса имеют практически полный доступ ко всей информации. Более того, по результатам слушаний, на которых ведется обсуждение бюджетных статей, выпускаются открытые стенограммы. Все бюджетные документы МО, составляющие не один десяток томов, можно посмотреть на сайте Главного финансового инспектора военного ведомства. На официальных интернетовских страницах подразделений и Информационного центра Пентагона размещаются различные руководящие документы по организации процессов подготовки и принятия решений по развитию средств вооруженной борьбы.

Рис. 5. Документы и временные циклы процессов подготовки бюджета МО США на нечетные годы.

Российскому Минобороны до этого очень далеко. В интернете можно обнаружить только куцые сведения о военном бюджете РФ, не говоря уже о процессуальных параметрах его формирования, утверждения и контроля. Не удается военным и внедрить систему программно-целевого планирования. Первые попытки, предпринимавшиеся еще в начале 80-х годов, не увенчались успехом. Не смогло Минобороны и в середине 90-х годов создать такую систему. В последнем случае, по словам высокопоставленных чиновников Министерства обороны, все упиралось в финансирование, поскольку требовались значительные ассигнования для реформирования административных структур. Как поведут себя в этом вопросе новые назначенцы пока остается загадкой.

И самое главное - за кадром постоянно остается решение вопроса о прозрачности военного бюджета России. Хотя это является первоочередным критерием гражданского (политического) контроля над силовыми структурами и важнейшим принципом построения воистину демократического общества. Пока же в России используются политически устаревшие, советские лекала при разделке пирога оборонных расходов.