Александр Бартош
Моделирование заседания СРН студентами Московского государственного лингвистического университета.
Фото с сайта www.nato.int
Решимость вывести отношения между Россией и НАТО на качественно новый уровень, ведущий к подлинному стратегическому партнерству, заявленная руководством обеих сторон на саммите в Лиссабоне, ставит на повестку дня комплекс задач, многие из которых раньше не рассматривались. К их числу можно отнести задачу долгосрочного планирования совместной деятельности под эгидой Совета Россия–НАТО (СРН) в интересах определения соответствующих шагов, средств и ресурсов для удовлетворения общих потребностей в пределах согласованных сроков.
С учетом характерной для истекших 20 лет неравномерности развития российско-натовских отношений для развертывания работы по планированию прежде всего необходимо ясно представить себе, кем являются Россия и НАТО: друзьями, партнерами, соперниками, противниками или все же не противниками?
АЛЬТЕРНАТИВЫ И ЗАДАЧИ
Правильный ответ на этот вопрос имеет совершенно определенную практическую значимость. Дело в том, что при любом виде планирования наличие неопределенностей обусловливает на ранних этапах процесса необходимость выдвинуть и рассмотреть максимально возможное количество альтернатив. С одной стороны, это позволит снизить степень риска ошибки планирования и избежать нерациональной затраты ресурсов. С другой стороны, неоправданно большое количество альтернатив потребует значительных усилий и времени для их оценки. Поэтому неопределенности (или, если хотите, степень взаимного недоверия и взаимных страхов) имеют совершенно адекватное отражение в затрачиваемых сторонами ресурсах, что отражается на качестве и полноте реализации намеченных шагов.
С учетом заявленных амбициозных задач планирование должно предусматривать поэтапный характер выхода на стратегический уровень отношений и базироваться на согласованном пакете исходных данных, ограничений и индикаторов развития. При этом предстоит решить комплекс задач планирования, включающих:
– анализ и разработку предпочтительного сценария развития отношений между Россией и НАТО;
– анализ общих угроз и выработку мер противодействия;
– определение приоритетов партнерства России и НАТО и выработку системы мер по их практической реализации;
– формирование механизмов проверки реализации принятых решений и достижения установленных показателей (индикаторов);
– совершенствование нормативно-правовой базы отношений с учетом существующих международных и других обязательств участников;
– информационно-аналитическую, ресурсную и кадровую поддержку процессов планирования и реализации решений.
Планирование по каждому из упомянутых комплексов должно быть основано на принципе общей ответственности за совместно принимаемые решения СРН в согласованных областях на основе консенсуса.
КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Благоприятные предпосылки для развертывания успешной работы по планированию должны быть созданы за счет устранения ряда ключевых проблем (неопределенностей), характерных для нынешнего состояния отношений между Россией и НАТО. С российской стороны речь идет прежде всего о планах дальнейшего расширения НАТО на Восток; планах развертывания ПРО, угрожающей стратегическим ядерным силам России; о создании сети военных баз в приграничных с Россией регионах; активности США и НАТО на пространстве СНГ. НАТО, в свою очередь, должна четко сформулировать собственное видение проблем, тормозящих развитие отношений.
Сегодня совершенно очевидно, что главная стратегическая угроза национальной безопасности России исходит от планов реализации Вашингтоном третьего и четвертого этапов ПРО, включающих развертывание 400 модернизированных ракет-перехватчиков «Стандарт-3» на 40 кораблях, создание района ПРО в Польше, размещение на румынской территории элементов американской системы ПРО. В конечном итоге после 2015 года появится реальная возможность поражения с этих площадок российских МБР и БРПЛ. Подобная перспектива с учетом разрабатываемой в США концепции быстрого глобального удара (БГУ) создает для нашей страны ситуацию, при которой в условиях сочетания двух потенциалов – ударно-превентивного БГУ и сдерживающего ПРО – обеспечение ее безопасности, суверенитета и независимости в недалеком будущем потребует принятия решений по наращиванию ударных возможностей наших Вооруженных сил, включая возможный выход из СНВ-3.
В подобной ситуации все разговоры о планировании стратегического уровня партнерства теряют смысл. Уверенность в том, что ПРО США и ПРО НАТО не угрожают нам, должна базироваться на прочном правовом фундаменте. Планировать сотрудничество на перспективу, завязывать взаимодействие по конкретным проектам, не имея юридических гарантий о ненаправленности будущей системы против интересов нашей безопасности, Россия не может.
К сожалению, кроме успокаивающих словесных заверений со стороны наших партнеров, российская сторона пока не получила правовых гарантий того, что создаваемая НАТО система ПРО не будет направлена против российского военного стратегического потенциала. Давайте вспомним, что стало с теми словесными гарантиями, которые давались западными партнерами после роспуска Варшавского договора? Уместно привести цитату из выступления генерального секретаря НАТО Манфреда Вернера в Брюсселе 17 мая 1990 года. Он тогда сказал: «Сам факт, что мы готовы не размещать войска НАТО за пределами территории ФРГ, дает Советскому Союзу твердые гарантии безопасности». Где теперь эти гарантии?
Ясно, что, мягко говоря, перманентная неопределенность в действиях США и НАТО не позволяет всерьез говорить о взаимном доверии и основанном на нем перспективном планировании отношений. Поэтому разработка и реализация планов в решающей степени будет зависеть от выхода сторон на соответствующий уровень доверия и прозрачности.
НЕ МЕНЮ, А ПЛАН
Такая работа должна строиться на осознании особой ответственности России и НАТО в обеспечении стабильности, доверия и безопасности в Европе с учетом интересов всех европейских государств, США и Канады.
Важно целенаправленно совершенствовать возможности Совета Россия–НАТО для урегулирования разногласий и ослабления их возможного негативного влияния в случаях, когда возможность урегулирования затруднена. С особенной остротой необходимость такого совершенствования механизмов СРН была продемонстрирована во время событий на Кавказе в августе 2008 года. Полномочия СРН не должны рассматриваться участниками как меню, из которого можно выбирать интересующие вас вопросы и захлопывать его, когда вы не заинтересованы в диалоге.
С этой целью вполне назрела выработка практической повестки дня СРН, которая включала бы совместные задачи, касающиеся евро-атлантического и, добавим, евразийского пространства, где настоятельно заявляет о себе необходимость налаживания связей между НАТО, ОДКБ и ШОС.
В рамках настоящей статьи речь идет о планировании шагов по развитию главным образом военно-политических, военных, военно-технических отношений между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора с целью выхода на заявленный в Лиссабоне качественно новый уровень, ведущий к подлинному стратегическому партнерству. Под таким видом планирования предлагается понимать определение основных направлений партнерства, способов и средств достижения поставленных целей в интересах содействия устойчивому развитию партнерских отношений и обеспечения безопасности и стабильности в евро-атлантическом регионе.
Его задача заключается в формировании взаимовыгодного для сторон состояния партнерских отношений в их проекции на период планирования и детальной проработке конкретных шагов и необходимых ресурсов для достижения этого состояния.
Применительно к отношениям России и НАТО планирование представляет собой одну из базовых оперативных функций, которая сочетает в себе прогноз отношений и принятые на консенсусной основе планы реализации согласованных мероприятий по каждому из направлений сотрудничества (ПРО, нераспространение ОМУ, борьба с терроризмом, миротворчество под эгидой ООН, чрезвычайное гражданское планирование, образовательная составляющая и т.п.).
Планирование, как правило, может осуществляться на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективу. Попутно заметим, что анализ практики развития партнерских отношений между Россией и НАТО за истекшие 20 лет свидетельствует о наличии высокого уровня неопределенности, чередования этапов относительной стабильности и «замораживания» отношений. Даже при самом оптимистическом подходе эти обстоятельства пока позволяют говорить лишь о планах на краткосрочную (3–5 лет) перспективу.
Однако динамика развития и масштабы вызовов и угроз, во многом общих для России и НАТО, рано или поздно поставят партнеров перед необходимостью планирования совместной деятельности на более протяженный временной период. Чем скорее это будет осознано сторонами, тем выше будут шансы избежать недоразумений и осложнений.
Уже отмечалось, что применительно к отношениям России и НАТО любое планирование осуществляется в условиях неопределенности. Неопределенность порождается процессами как внутреннего характера у каждого из партнеров, так и внешними обстоятельствами. При этом внешняя среда характеризуется высокой степенью неопределенности, связанной как с действиями самих партнеров, так и с динамикой развития и масштабами вызовов и угроз.
Одним из источников неопределенностей является существующая нормативно-правовая база отношений между Россией и НАТО, которая не дает четких начальных условий и ограничений для работы по планированию. Так, например, в преамбуле Основополагающего акта (1997 год) торжественно заявлено: «НАТО и Россия не рассматривают друг друга как противников». В Стратегической концепции НАТО (2010 год) декларируется настрой на «подлинно стратегическое партнерство между НАТО и Россией».
Однако практические действия НАТО приводят Россию к принципиально иным выводам, отличающимся от нарисованной выше благостной картины. В новой Военной доктрине России, принятой в феврале 2010 года, в списке приоритетных внешних опасностей на первом месте стоит «стремление наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора (НАТО) глобальными функциями, приблизить военную инфраструктуру стран – членов НАТО к границам Российской Федерации, а также попытки дестабилизировать обстановку в отдельных государствах и регионах и подорвать стратегическую стабильность, развертывание (наращивание) воинских контингентов иностранных государств (групп государств) на территориях, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств, а также в прилегающих акваториях и, наконец, создание и развертывание систем стратегической противоракетной обороны, подрывающих глобальную стабильность и нарушающих сложившееся соотношение сил в ракетно-ядерной сфере, а также милитаризацию космического пространства, развертывание стратегических неядерных систем высокоточного оружия».
 По военной линии СРН сложились конструктивные отношения на уровне военачальников. На фото: генерал Николай Макаров (слева) и адмирал Джампаоло ди Паола (справа). Фото с сайта www.nato.int |
Таким образом, содержащийся в Военной доктрине России анализ характера вероятных будущих войн делает акцент не на сотрудничестве, связанном с подготовкой к борьбе с терроризмом или радикальными режимами, а настраивает государство и его Вооруженные силы на подготовку к войне с мощным, технологически продвинутым противником. Развитие международной обстановки подтверждает правильность такого подхода. Примечательно, что часто цитируемые в современных российско-натовских документах области сотрудничества, нацеленные на предотвращение распространения оружия массового поражения, ракет и ракетных технологий и на борьбу с международным терроризмом, в Военной доктрине находятся лишь на шестом и десятом местах соответственно.
Тем не менее, в определенной степени абстрагируясь от очевидной разности в подходах доктринальных документов, военные России и НАТО продолжают поиск новых областей сотрудничества, представляющих взаимный интерес. 5 мая этого года в Брюсселе на заседании Совета Россия–НАТО на уровне начальников Генеральных штабов был принят План работы на 2011 год, включающий конкретные мероприятия по сотрудничеству в сфере тылового обеспечения, борьбе с терроризмом, поиску и спасанию на море, борьбе с пиратством, противоракетной обороне театра военных действий, военно-учебным обменам и связанной с ними военной деятельностью. После обсуждений председатель СРН на уровне военных представителей глава Военного комитета НАТО адмирал Джампаоло ди Паола и начальник Генерального штаба Российской Федерации генерал армии Николай Макаров официально возложили на себя обязанности соредакторов нового Сводного глоссария Совета Россия–НАТО по сотрудничеству, который охватывает почти все ключевые области политического и военного сотрудничества между НАТО и Россией.
Однако, несмотря на приведенные в качестве примера небольшие шаги в правильном направлении, расхождения между декларациями о стремлении к стратегическому партнерству и реальным спектром проблем продолжают оставаться мощным генератором неопределенностей при постановке задачи планирования партнерства России и НАТО. В части, касающейся НАТО, неопределенность ряда факторов в решающей степени обусловливается самой природой Организации Североатлантического договора.
В рамках анализа альтернатив развития альянса сегодня можно говорить о существовании внутри блока нескольких векторов, определяющих его стратегию в среднесрочной перспективе. Неопределенности, связанные с флюктуациями результирующего вектора интересов НАТО, существенно снижают достоверность прогнозов, необходимых для выработки долгосрочных планов партнерства.
В дополнение к упомянутым выше неопределенностям не добавляют оптимизма действия НАТО в Ливии, которые нельзя охарактеризовать иначе, чем вмешательство в гражданскую войну на стороне одной из противоборствующих группировок, а также планы по переброске к границам России дополнительных воинских контингентов для отражения мифической агрессии с Востока.
В этом контексте хотелось бы напомнить о принятом в 2004 году в связи с очередной волной расширения НАТО на восток решении осуществлять патрулирование воздушного пространства всех государств – участников организации, нуждающихся в такой поддержке. Какие угрозы при этом имелись в виду – не ясно. В настоящее время (с 5 января 2011 года) миссию НАТО «Air Policing Baltikum» по патрулированию воздушного пространства над Эстонией, Латвией и Литвой взяли на себя шесть истребителей F-4 «Фантом» из состава 71-й эскадрильи «Рихтхофен» ВВС Германии. По ротации военные летчики из ФРГ на авиабазе в районе города Шауляй сменили коллег из США. Все эти маневры весьма напоминают плановые операции по освоению летным составом воздушного пространства у границ сопредельного государства.
И, наконец, заключенная в мае этого года договоренность между Вашингтоном и Бухарестом о размещении в Румынии американских ракет-перехватчиков, в свою очередь, консервирует на достаточно длительную перспективу фактор неопределенности в отношениях России и НАТО и негативно влияет на консультации по ЕвроПРО в формате Совета Россия–НАТО.
В целом серьезная работа по планированию отношений России и НАТО предполагает наличие более определенных начальных условий и ограничений, зафиксированных в доктринальных документах сторон и, главное, получивших подтверждение в практических действиях. Но пока этого, к сожалению, нет. Принятая в 2010 году новая Стратегическая концепция НАТО не снимает ключевых озабоченностей России, нашедших отражение в Военной доктрине. Содержание и направленность военной составляющей Стратегической концепции свидетельствуют о нацеленности НАТО на создание многофункциональной и гибкой структуры управления группировками войск прежде всего в ходе крупномасштабных боевых действий. Предусмотрено ее использование и при проведении операций миротворческого или антитеррористического характера.
ПРЕДПОСЫЛКИ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫ
Предложенный подход к планированию основан на предположении о невозможности с достаточной степенью достоверности предсказать долгосрочные тенденции развития обстановки в сфере международной безопасности, которая отличается высокой сложностью и динамизмом. С учетом приведенного в начале статьи перечня общих задач планирования к числу первоочередных шагов, создающих предпосылки для развертывания эффективной работы по планированию, можно отнести:
– гармонизацию доктринальных документов России и НАТО с целью сближения оценок и вытекающих практических действий, исходя из принципа равной безопасности сторон. В этом контексте, например, требуют внесения большей ясности обязательства НАТО «┘осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи через обеспечение необходимых совместимости, интеграции и потенциала усиления, а не путем дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил» (Основополагающий акт, раздел IV «Военно-политические вопросы»). Единого понимания терминов «постоянное размещение» и «существенные боевые силы» как не было на момент подписания акта, так, похоже, нет и сейчас. Как с этой точки зрения можно понимать планы размещения с 2013 года на ротационной основе 16 американских истребителей F-16 и четырех военно-транспортных самолетов «Геркулес» на аэродроме в польском городе Ласк (Лодзинское воеводство)?
– согласование формулировок целей и индикаторов достижения целей по каждой из областей консультаций и сотрудничества, упомянутых в Разделе III Основополагающего акта;
– разработку практических шагов для достижения целей с выделением необходимых ресурсов;
– контроль, измерение и оценку работы и полученных результатов в соответствии с согласованными индикаторами;
– оказание корректирующих воздействий на случай непредвиденных изменений обстановки для гарантированного достижения согласованных целей;
– выработку общего понимания по базовым нормативно-правовым документам и совместным механизмам управления, позволяющим Совету Россия–НАТО осуществлять оперативное руководство деятельностью по каждому из приведенных выше направлений. Их реализация позволит в перспективе добиться долгосрочных конкурентных преимуществ в условиях неопределенности и сложности обстановки на основе использования сильных сторон партнерства, компенсации слабостей, учета общих вызовов и угроз.
Конкретность и ресурсная насыщенность работы по планированию отношений с НАТО в решающей степени будут зависеть от наличия у России четко сформулированной системы государственных целей и геополитических задач обеспечения национальной безопасности. Наряду с военными мерами в их число можно включить наличие долговременных экономических и гуманитарных программ, программ оказания военной помощи союзникам и партнерам (прежде всего в рамках ОДКБ), военно-технического сотрудничества, формирования миротворческого потенциала.
В нынешних условиях пока не удается отделаться от ощущения, что НАТО все еще остается в плену собственных иллюзий начала 90-х годов, когда в альянсе совершенно искренне считали свое согласие сотрудничать с Россией как некое оказываемое ей одолжение. Это было неверно тогда, и тем более неверно сегодня. Необходимость развития партнерских отношений России и НАТО диктуется прагматичными соображениями обеспечения стабильности и равной безопасности сторон в условиях глобальных перемен.
Дарья Гармоненко 