Бюджетная революция началась

МЕНЬШЕ чем через месяц правительство будет рассматривать проект бюджета 2002 года, однако многие бюджетные проблемы до сих пор находятся в стадии обсуждения.

Историю цивилизованного бюджетного процесса в России необходимо отсчитывать с 1999 года. Ибо все предыдущие годы то, что принимала Госдума, назвать нормальным бюджетом нельзя. В 1997 году не успели бюджет принять, как тут же был введен секвестр, о бюджете 1998 года и говорить не приходится. А бюджеты 1992-1996 годов скорее напоминали тришкин кафтан.

Осенью 1998 года, явно под влиянием августовского кризиса и нежелания портить кровь "своему" премьер-министру Евгению Примакову, прокоммунистическая Госдума впервые принимает действительно сбалансированный, без лоббистского раздувания затрат, федеральный бюджет. Он был исполнен с первичным профицитом в 140 млрд. руб. Но значительная часть из них ушла на покрытие заложенных в бюджет, но так и не полученных внешних займов. Именно тогда и начала складываться практика, при которой в распоряжении правительства оказывались свободные от бюджетных назначений средства, которые оно тратило вне бюджетного процесса и без предварительного согласования с Госдумой, оформляя свои действия поправками в бюджет практически задним числом.

Эта практика продолжилась и в 2000 году, когда дополнительные доходы бюджета составили 299 млрд. руб. Но теперь уже Госдума была, как говорится, на низком старте и затеяла осенью прошлого года самый настоящий торг с правительством о направлениях их расходования. Для правительства такой поворот в бюджетном процессе оказался малоприемлем, ибо торг с Госдумой вокруг бюджета становится непрерывным - сначала в процессе его принятия, а затем в процессе исполнения.

Именно об этом торге и говорил президент в своем Послании Федеральному собранию: "...при нынешнем порядке принятия бюджета этот торг возникает неизбежно", - и предложил формировать бюджет из двух частей - бюджет текущих обязательств государства, который Госдума или принимает, или отклоняет, и бюджет, формирующийся за счет дополнительных доходов, своего рода переходящий запас правительства, который должен тратиться под контролем Госдумы и в проект которого депутаты смогут вносить свои поправки и замечания.

Это предложение президента снимает главное противоречие бюджетного процесса: между бюджетом как планом расходов государства при его принятии и бюджетом как фактом этих расходов при его исполнении. Фактом, который зависит от реально складывающейся ситуации с поступлением доходов.

Впервые идея "двух бюджетов" была озвучена помощником президента по экономическим вопросам Андреем Илларионовым в сентябре прошлого года. Поначалу это предложение было воспринято более чем прохладно. Ведь оно достаточно сильно ломало бюджетный процесс. А в своей развернутой форме - с закреплением за второй частью бюджета собственных налоговых источников - и вовсе становилось своего рода бюджетной революцией.

В широком смысле президент предложил сделать не столь радикальную, а скорее мягкую, "бархатную" бюджетную революцию, без коренного изменения существующих бюджетных технологий, без срочного создания бюджетных процедур для второй части, но с полным сохранением смысла предложений Илларионова. Ведь это действительно поможет от вечно дефицитных бюджетов нашего совсем недавнего прошлого перейти к подлинно бездефицитному бюджету, который опирается не только на внутреннюю сбалансированность, но и на устойчивые переходящие резервы.

Остановился президент в своем Послании Федеральному собранию и на другом не менее важном обстоятельстве - налоговых послаблениях, которые не нужны "сами по себе". Президент считает, что они "┘должны помогать и работать в первую очередь на тех, кто честно платит налоги". Предприятия, добиваясь любыми путями налоговых льгот, не просто подрывают региональные бюджеты, но и выпадают из конкурентного, рыночного пространства, могут позволить себе демпинговать. И такую ситуацию цивилизованной назвать никак нельзя. За 2000 год регионы раздали "своим" предприятиям налоговых льгот на 80 млрд. руб. Казалось бы, не так уж и много. Ведь консолидированный бюджет составляет без малого 2,5 трлн. руб. Но это как посмотреть. Ведь дефицитны бюджеты 90% российских регионов, и они тоже раздают льготы своим предприятиям. А покрывает их федеральный бюджет в основном за счет дополнительной нагрузки на добросовестных налогоплательщиков.

В прошлом году резко проявилась и еще одна бюджетная проблема. Отечественные бюджетополучатели крайне неохотно приоткрывают завесу над своими внебюджетными доходами. По данным Федерального казначейства, за прошлый год они получили 107 млрд. руб. подобных доходов, а объявили в своих отделениях казначейства, которые их и финансируют, лишь 1,2 млрд. руб., которые и были потрачены по прямому назначению - финансированию основной деятельности.

В своем Послании президент прямо сказал о "скрытой коммерциализации" больниц, школ и других бюджетополучателей. Есть дополнительные доходы у наших бюджетников, и немаленькие. Но вот ни в зарплату персонала, ни в платежи за услуги жилищно-коммунального хозяйства они не трансформируются. А ведь если просуммировать только эти две приведенные нами цифры - 80 и 107 млрд. руб., - то этих средств хватит, чтобы почти полностью покрыть задолженность предприятий ЖКХ перед своими поставщиками: сейчас она составляет около 250 млрд. руб.

Происходящее закрепление налоговых источников за властями различных уровней, отчетливо наметившееся в прошлом году, ныне породило в регионах новую проблему - внутрирегиональный "бюджетный сепаратизм". Так же, как в начале 90-х годов, когда из состава Тюменской области выделились два вновь образовавшихся субъекта федерации, так и сейчас вокруг рентабельных и платежеспособных предприятий так и норовят появиться новые муниципальные образования, дабы местные налоги с этого объекта доставались им целиком.

Эта проблема схожа с теми процессами, которые наблюдались в нашей экономике все 90-е годы, когда несколько регионов умудрились "взять столько суверенитета", что вообще переставали платить федеральные налоги. Преодолеть эту тенденцию удалось окончательно только в этом году. И сейчас настало время федеральному Центру оказать помощь регионам в преодолении теперь уже их внутреннего "бюджетного сепаратизма".

Но и потенциал конфликтов на бюджетной почве между Центром и регионами до конца еще, по-видимому, не исчерпан. Новый поворот здесь создает проект 25-й главы Налогового кодекса "О налоге на прибыль", работа по принятию которой сейчас идет в Госдуме. Ставку в 35% налога предложено делить между всеми уровнями властной иерархии: 10% - в федеральный, 20% - в региональные бюджеты, а 5% - в бюджеты муниципальных образований. И здесь возникает юридически очень непростой вопрос: 20% в бюджет региона - это региональный налог, или все же федеральный? Если он региональный, то чехарда со льготами может продолжаться и дальше. А ныне это уже недопустимо. Да к тому же у самых небольших и высокодотационных регионов может появиться соблазн к перетаскиванию к себе крупных налогоплательщиков, когда даже четверть их платежей по налогу на прибыль будет огромным доходом для бюджетов. Сам же крупный регион, где находятся предприятия "сбежавшего" налогоплательщика, льгот и поблажек никаких не дает. А брешь образуется именно в его бюджете, и закрывать ее опять придется из федерального Центра. Юридические возможности для такой манипуляции до сих пор в нашем законодательстве присутствуют, и закрыть их не так просто. Но и мириться с существованием на российской земле внутренних офшоров больше нельзя.

Дабы избежать этой ситуации, правительство предлагает свои 10% и региональные 20% считать федеральным налогом. Тогда у регионов исчезает право давать по нему льготы, а бегство во внутренний офшор становится бессмысленным.

Но и этот подход обладает существенным изъяном. Если налог федеральный, регулирующий, то, по сложившейся практике, изменять пропорции дележа между Центром и регионами можно ежегодно при принятии очередного бюджета. Это обстоятельство весьма настораживает губернаторов. И понять их можно. Ведь если у Центра наступят трудные времена, к примеру из-за пика платежей по внешним долгам в 2003 году, то он с большой вероятностью может воспользоваться своим правом решить проблемы федерального бюджета за счет бюджетов регионов.

Президент в своем Бюджетном послании в значительной степени разрешил эту проблему, указав, что "необходимо обеспечить стабильность источников формирования региональных и местных бюджетов", закрепив за ними не только региональные налоги, но и значительную часть "поступлений налога на прибыль". Это указание президента, по идее, должно снять напряжение в отношениях Центра и регионов относительно региональной части налога на прибыль в 20%, подлежащей налогообложению.

Бюджет - тема неисчерпаемая и проблематичная. Много вопросов вызывает система межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. Но сегодня главный шаг сделан, в стране начинается бюджетная революция, необходимость которой продиктована самой жизнью. Начинается своевременно, в весьма благоприятных условиях, которые просто нельзя упускать.