Продовольственная помощь пройдет мимо бедных

Недоедающих в стране больше, чем официально бедных. Фото Reuters

Около 10 лет российские власти обсуждают внедрение для малоимущих граждан продовольственных карт. И до сих пор, судя по анализу, проведенному Академией народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС), концепция выглядит сырой. В РАНХиГС советуют не привязывать продуктовую поддержку только к местному продовольствию, особенно если импорт окажется дешевле. Экономисты предупреждают, что главными выгодоприобретателями станут торговые сети.

Специалисты РАНХиГС проанализировали предложения правительства по внедрению продовольственных карт, призванных поддержать потребительский спрос и отечественных аграриев, и пришли к выводу, что концепция содержит в себе много спорных моментов.

Для начала стоит напомнить, что сама идея «карточной» помощи малоимущим под разными названиями обсуждается уже давно. Она родилась около 10 лет назад в недрах «Единой России»: в 2008 году депутат Андрей Исаев предлагал ввести продовольственные карты (тогда использовалась формулировка «продовольственные сертификаты»), по которым государство возьмет на себя часть расходов малоимущих граждан на покупку базовых продуктов (см. «НГ» от 10.07.08).

Чуть позже эта идея обсуждалась представителями сельхозпроизводителей, которые надеялись, что программа поможет не только малоимущим, но и аграриям, а в правительстве ее воспринимали тогда пока еще настороженно (см. «НГ» от 23.03.10). Но затем за разработку программы активно взялось само правительство. В частности, Минпромторг выделил два главных адресата поддержки: население и эффективный отечественный производитель (см. «НГ» от 20.09.15; 03.04.17).

Стало понятно, что речь идет не о возвращении продуктовых талонов, которые действовали в советское время, а о том, что на банковские карты определенных категорий граждан будет начисляться некая сумма, и человек сможет ее потратить на базовые продукты питания, причем именно отечественного производства. 

Оценки бюджетных затрат на программу сильно разнились – от нескольких десятков до сотен миллиардов рублей. Минсельхоз оценивал программу «Продовольственная карта» в 240 млрд руб., а Минпромторг моделировал, какой мог бы быть рост ВВП РФ, если потратить около 320 млрд руб. (см. «НГ» от 12.07.17). Минпромторг планирует внедрить карточки не ранее 2018 года.

До сих пор, как замечает директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС Наталья Шагайда, многие вопросы остаются без ответа. Например, по каким критериям определять нуждаемость. Как считают в РАНХиГС, ориентироваться нужно не на 13,5% населения (столько, по данным Росстата, в 2016 году было бедных), «а хотя бы на 20%, которые пока могут себе обеспечить питание на уровне не более 66% от рекомендованного набора питания, что по калорийности близко к рациону, который требует обязательного улучшения»: «Это уже около 29 млн человек». 

Причем и это тоже минимальные оценки. Ссылаясь на данные Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO), Шагайда уточняет, что «к категории голодающих относится население, потребляющее 1520 ккал в сутки, на грани голода и недоедания – 2150 ккал/сут.».

По расчетам экономиста, чтобы нуждающиеся граждане действительно улучшили свое питание, программа продовольственной помощи должна составить около 346 млрд руб.

Не менее важный вопрос: «Нужно ли привязывать продуктовую поддержку к местному продовольствию?» Как замечает Шагайда, в США, у которых есть опыт внедрения похожей программы, «от этой идеи уже отказались довольно давно». «Причина – часть американских продуктов была дороже импортных, а привязка к местным продуктам требовала больших расходов бюджета для обеспечения сопоставимого объема покупок. В России придется столкнуться ровно с той же проблемой», – поясняет экономист.

Опираясь на данные Организации экономического сотрудничества и развития, Шагайда сообщает, что «потребители сельскохозяйственной продукции в России переплачивали в 2014–2016 годах производителям (по цене на пороге фермы) в среднем 10% по сравнению с ценой у фермы сельхозпроизводителей – потенциальных импортеров». 

«Причем если по большинству продуктов растениеводства цены внутри ниже, чем в стране – потенциальном импортере, то по говядине, молоку и свинине внутренние цены существенно выше», – поясняет она. Так что не всегда малоимущим гражданам выгодно покупать именно отечественные товары.

Хотя, уточним, транспортные издержки и торговые наценки могут привести к тому, что даже более конкурентоспособный импорт в российском магазине окажется по цене сопоставим с менее конкурентоспособной отечественной продукцией.

Еще одно наблюдение РАНХиГС: главными выгодоприобретателями от программы станут торговые сети. «Минпромторг демократично заявляет, что среди ретейлеров могут быть все, даже автолавки и фермеры, но на практике так не получится, – предупреждает Шагайда. – Проект не предусматривает хождения бумажных талонов и марок, которыми могли бы расплачиваться покупатели на рынках или в автолавках. Это означает, что нужны специальные устройства, которые могли бы обеспечить связь с расчетным центром или фискальными органами. Единовременные затраты на их приобретение и годовое обслуживание составляют от 18 до 35 тыс. руб.».

«В США, например, выделяются гранты федерального правительства и властей штатов для оснащения фермерских рынков. Кроме того, до сих пор можно встретить и бумажные ваучеры, – сообщает Шагайда. – Однако в России эти вопросы – гранты или бумажные ваучеры – даже не обсуждаются».

Выгода сельхозпроизводителей, по экспертным оценкам, не так велика. «В розничной цене продукта доля сельского хозяйства очень редко превышает уровень 40%. В хлебе стоимость зерна – не более 8%, – продолжает экономист. – К тому же если в бюджете даже найдется поддержка в размере 346 млрд руб., то это составит всего 3% от расходов населения на продовольствие (за 2016 год). Из этой суммы в сельское хозяйство в лучшем случае поступит 30%».

В РАНХиГС делают вывод, что «продвигать программу продовольственной помощи нужно, но целесообразно ее рассматривать именно как программу помощи неимущим», и «если она не будет привязана к аграрному бюджету и российским продуктам, то выиграют обе стороны»: «Получатели поддержки смогут выбирать продукт по карману. В том случае если российские продукты окажутся дешевле, то будут покупать именно их… А сельхозпроизводители смогут просить дополнительные деньги на прямую поддержку себя или аграрного образования, науки, продвижения продукции на рынки. Это им будет полезнее, чем неочевидная по своему эффекту поддержка через финансирование в рамках продовольственной помощи».

Как сказала «НГ» Наталья Шагайда, вряд ли правительственные ведомства осознанно лоббируют интересы торговых сетей, скорее они просто недостаточно глубоко проработали все аспекты своей программы.

Хотя некоторые опрошенные «НГ» эксперты не исключают осознанного лоббирования. «Лоббирование этого варианта программы вполне может быть связано с тем, что ее продвигают крупные бизнес-игроки на правительственном уровне, – говорит управляющий партнер компании «2К» Тамара Касьянова. – Кроме того, правительство из-за дефицита бюджета, очевидно, желает тратить деньги на неимущих с некоторой пользой для экономики».

«Как и в любом случае использования бюджетного финансирования, одним из ключевых факторов реализации программы остается отчетность за целевое использование денежных средств. Выполнить это требование легче всего, как раз используя базу сетевой розницы», – считает гендиректор компании «ФинЭкспертиза» Нина Козлова.

«Основную выгоду получат торговые сети нижнего ценового сегмента. Для них не составит особого труда провести модернизацию кассового оборудования для приема продовольственных карточек. А вот для малых торговых точек это может оказаться серьезной преградой, – соглашается член Торгово-промышленной палаты Анна Вовк. – Ведь нужно магазин или лавку оборудовать не только терминалом для приема пластиковых карт с постоянным качественным подключением к сети Интернет, но и приобрести оборудование для контроля продаж. Иначе этими карточками можно будет расплачиваться за любой товар, хоть за водку».

Хотя часть экспертов обращает внимание, что фермерам нужно налаживать доступ именно в торговые сети. «Сетевой ретейл – крупный налогоплательщик, для которого основной вопрос – проблема оборота. Он хочет от сельхозпроизводителя объемов, на которые способны только единичные агрохолдинги. – говорит доцент Российского экономического университета им. Плеханова Александр Тимофеев. – Интеграция фермеров в сетевой бизнес ограничена входными барьерами и по объему, и по качеству, и по ассортименту, и по узнаваемости продукта. Поэтому необходим очень четкий механизм формирования «пулов» для сельхозпроизводителей, который был бы интересен сетевому бизнесу».