Владимир Иванов
По причине беспорядка в системе закупок Пентагона многие программы, такие как создание САУ «Крусейдер», пришлось закрыть. Фото Дэвида Стаббингтона
Вот уже почти в течение 30 лет МО США практически непрерывно проводит мероприятия, направленные на совершенствование системы управления разработками и закупками (СУРЗ) вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ). Официально в Пентагоне эта система, имеющая крайне сложную и весьма разветвленную структуру, называется «Система приобретения МО». До января текущего года этой структурой военного ведомства руководил заместитель министра обороны по приобретению, технологиям и логистике.
ЗАМЫСЛЫ ВОЕННОГО ВЕДОМСТВА
1 августа с.г. МО представило Конгрессу новый план модернизации системы управления разработками и закупками ВВСТ. В соответствии с этим документом в рамках действовавшей до сих пор структуры управления процессами оснащения войск ВВСТ появится более 10 новых подразделений, которые должны будут обеспечить повышение эффективности ее функционирования и более качественное обеспечение текущих потребностей войск в вооружениях, а также развитие перспективных военных технологий. Быстрая трансформация такой громадной системы просто невозможна, поэтому, как отмечается в плане Пентагона, все предлагаемые изменения будут осуществлены в течение периода, превышающего один год, и закончены 1 февраля 2018 года.
Руководство МО приняло решение о ликвидации должности замминистра по приобретению, технологиям и логистике. Его функции будут переданы заместителям МО по исследованиям, разработкам и проектированию и по приобретению и обеспечению способности ВС вести длительные боевые действия. Действующий сегодня аппарат замминистра по вооружениям будет соответственно разделен на две административные структуры. Предполагается также изменить должностной статус Главного заместителя по административным вопросам. Теперь его должность будет соответствовать должности заместителя МО и именоваться «Главный администратор МО» (ГАМО). Подразделения, управляемые в настоящее время этим заместителем, тоже предполагается переформатировать.
Первый из новых функционеров Пентагона будет нести ответственность за разработку стратегии МО по развитию оборонных технологий, за решение фундаментальных технологических проблем и за ускорение процессов внедрения в войска новейших технологических достижений. Его административная структура должна быть сравнительно малочисленной организацией, укомплектованной высококвалифицированными экспертами, которые будут в состоянии упростить крайне масштабные и многочисленные традиционные и нетрадиционные процедуры управления развитием технологий военного назначения. Они будут уполномочены проводить все необходимые мероприятия по выявлению, выбору, ресурсному обеспечению, разработке, проектированию и демонстрации новых вооружений, создаваемых на базе самых последних технологических достижений и имеющих важнейшее значение для повышения эффективности боевых действий войск.
Новому замминистра будут подчинены Научный совет МО и Управление противоракетной обороны. В его юрисдикцию также войдут три вновь создаваемых подразделения, включая отдел стратегического анализа разведданных и аппараты помощников министра обороны по исследованиям и технологиям и по перспективным боевым возможностям.
Замминистра по приобретению и обеспечению способности ВС вести длительные боевые действия будут подчинены помощники министра обороны по приобретению, по ведению длительных боевых действий и по ядерному, химическому и биологическому оружию. Их аппараты и входящие в них подразделения будут укомплектованы действующими специалистами существующих в настоящее время подразделений системы управления разработками и закупками вооружений.
Основной задачей главного администратора МО должно стать повышение качества и продуктивности деловых операций в МО при сокращении расходов на их проведение. Он также будет должен обеспечить превращение деловых структур МО в коммерческое предприятие. Это позволит не только оптимизировать затраты на проведение деловых операций и выполнить указания президента по повышению эффективности и обеспечению требуемого уровня отчетности административных звеньев управления Пентагона, но и повысить роль военного ведомства на рынке вооружений.
Одной из главных задач начавшегося реформирования существующей системы управления развитием вооружений и их закупками является сокращение численности сотрудников этого весьма громоздкого административного компонента Пентагона. В настоящее время в системе приобретения МО без учета служащих частных фирм, занятых в сфере управления контрактами с военным ведомством, работает более 150 тыс. военных специалистов и служащих, причем большую часть из них составляют гражданские лица.
ЮРИДИЧЕСКАЯ БАЗА
Процесс создания ВВТ в США регулируется как федеральными законами, так и подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. Федеральные законы этого профиля входят в соответствующие разделы Свода законов США. В них включены базовые положения, определяющие организацию и процедуры управления процессами разработок и закупок ВВСТ, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность административных органов исполнительной власти на федеральном уровне в конкретных областях приобретения товаров и услуг военного назначения. Порядок заключения и используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами Свода федеральных правил.
На основании этих документов МО, министерства видов ВС США, а также самостоятельные управления и службы военного ведомства Америки, которым выделяются ассигнования по отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на разработку и производство ВВСТ, приняли Дополнения к Своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны.
Кроме того, все административные инстанции и структуры МО, занятые в сфере разработки производства и закупок вооружений, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления при президенте США: А-11 «Подготовка, представление и исполнение бюджета» и А-76 «Осуществление коммерческой деятельности». Оба документа устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют и порядок отбора подрядчиков, претендующих на выполнение контрактов. В тех случаях, когда ассигнования на предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Согласно положениям циркуляра А-76, выбор фирм должен проводиться на конкурсной основе.
Обязательным условием для заключения контрактов с частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом должны быть созданы наилучшие условия для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с такими компаниями.
В МО, в министерствах видов ВС, самостоятельных управлениях и службах военного ведомства США действует большое количество меморандумов, директив, инструкций, руководств, уставов и наставлений, определяющих порядок и процедуры приобретения ВВСТ. В их основе лежат два документа: директива МО 5000.01 «Система приобретения МО», отредактированная в ноябре 2007 года, и инструкция МО 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО» от декабря 2008 года.
В Пентагоне разработкой и внедрением правил, регулирующих процессы приобретения ВВСТ, занимается около 80 организаций. Общий объем нормативных документов, устанавливающих порядок разработок, производства и закупок ВВСТ для МО, занимает несколько десятков тысяч страниц. В них до мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и проектов по созданию ВВСТ и порядок их финансирования. Документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.
В Пентагоне подготовка и принятие решений по развитию средств вооруженной борьбы на фазах их жизненного цикла происходят в рамках трех взаимосвязанных организационных структур:
1) объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС;
2) системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета;
3) системы приобретения МО.
Такой подход позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВСТ для решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок вооружений, а также формирование бюджетных заявок МО, министерств видов ВС, самостоятельных управлений и служб военного ведомства на очередной финансовый год.
Контроль функционирования первой из указанных структур осуществляет заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ), который в инструкциях серии CJCSI 3170.01 устанавливает порядок и процедуры деятельности соответствующих функциональных подразделений.
Порядок функционирования системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета регламентируется руководством МО DoD 7000/14-R. Эта система находится в ведении замминистра обороны по финансам. Она устанавливает правила действий и порядок взаимоотношений подразделений МО, обязанных использовать эту систему в процессе своей деятельности. Непосредственное же руководство системой разработок и закупок вооружений осуществляет заместитель МО по приобретению, технологиям и логистике.
БЕДЫ ПЕНТАГОНА
В современных условиях система приобретения МО США испытывает весьма серьезные трудности. Почти три десятилетия непрерывных реформ так и не привнесли каких-либо существенных изменений в эффективность и порядок ее функционирования. А введенный Бараком Обамой секвестр военного бюджета в еще большей мере ограничил возможности Пентагона по оснащению своих войск новейшими ВВСТ. Специалисты отмечают, что эта система до сих пор продолжает оставаться довольно громоздкой и сложной структурой, управление которой представляет серьезные трудности. Кроме того, руководству системы приобретения вооружений не удается сократить сроки создания ВВСТ и поддерживать в установленных пределах их стоимость. Руководство Пентагона беспокоит и то, что в России и Китае появляются самые новые системы оружия и на их создание уходит не так много времени, как у Америки. Руководство МО США постоянно говорит о том, что его ВС начинают утрачивать свое технологическое превосходство и этот процесс развивается в невыгодном для Вашингтона направлении.
Многие специалисты по управлению разработками и закупками ВВСТ неоднократно отмечали, что рост стоимости программ приобретения при действующей практике разработок и закупок вооружений неизбежен и определяется тремя факторами. Прежде всего тем, что подрядчики, чтобы выиграть контракт, представляют МО заведомо заниженные цифры стоимости той или иной системы. Руководство МО выбирает предложения фирмы, объявившей самые низкие цены, поскольку оно хочет приобрести большее количество вооружений при минимальных расходах. А парламентарии в большинстве случаев просто соглашаются с выбором Пентагона, поскольку одной из их главных задач в процессе оснащения войск является максимальное сокращение военных расходов. Эксперты неоднократно рекомендовали Пентагону более тщательно и всесторонне рассматривать предложения своих будущих подрядчиков и давать им объективные оценки на каждом этапе жизненного цикла ВВСТ. При этом они говорили о необходимости создания эффективной системы стимулирования подрядчиков, которая позволила бы приобретать ВВСТ по строго установленным ценам и в утвержденные сроки.
Как утверждают американские эксперты, сегодня главной проблемой Пентагона является необходимость «преодоления чрезвычайно неудобной системы закупок». Один из таких специалистов недавно официально заявил, что эта система «работает довольно медленно». «Она не слишком эффективна в вопросе определения стоимости программ, сроков и так далее – то есть кто-нибудь наверху может в течение многих лет отвергать выдвигаемые предложения и говорить, что они бессмысленны», – подчеркнул эксперт.
Каких результатов может добиться МО на этот раз, сказать весьма непросто. Вполне вероятно, что Пентагону и удастся получить какие-то положительные итоги в оптимизации процессов развития вооружений и получить вожделенную экономию ресурсов и времени. Но до сих пор у его специалистов по закупкам оружия это получалось довольно плохо. Сроки разработок росли, а расходы на военные программы в значительной мере увеличивались.
Дарья Гармоненко 
