Слово в защиту регионального законотворчества

С НЕДАВНЕГО времени многие политики федерального масштаба начали проявлять обеспокоенность состоянием законотворчества в субъектах Федерации. Так, на совещании в Министерстве юстиции была обнародована информация о том, что 20% нормативных актов, принимаемых в регионах, противоречат законам Российской Федерации. Из чего сделан весьма прямолинейный вывод - следует наделить Минюст правом обращаться в суд для отмены этих актов. Нетрудно предположить, что за этим могут последовать предложения по пересмотру некоторых принципов федеративного устройства России. На наш взгляд, это очень опасный путь. Он может привести к дестабилизации правовой системы и федеративных отношений в целом. Решение этой проблемы требует проявления максимально взвешенного, всестороннего подхода и должно опираться на имеющийся позитивный опыт федеративного и регионального законотворчества.

Одна из простых истин, выявленных конституционно-правовой практикой, заключается в том, что, признав российские республики, края, области, автономные образования субъектами Федерации, мы должны признать их определенную самостоятельность и ответственность при решении вопросов регионального законотворчества. Контуры этой самостоятельности очерчены федеральной Конституцией. В самой же Конституции России предусмотрены гарантии стабильности законодательства субъектов Российской Федерации. Поэтому-то и нельзя произвольно решать вопросы об отмене законов субъектов Российской Федерации по инициативе федеральных властей.

В связи с этим уместно напомнить, как Конституционный суд истолковал положения Конституции Российской Федерации в части процедуры признания недействующими законов субъектов Российской Федерации. Согласно постановлению Конституционного суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции, обнаружив противоречия между законами при решении конкретного дела, вправе самостоятельно решать, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле. Однако непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" статьи 125 Конституции Российской Федерации (в числе этих актов и законы субъектов Российской Федерации), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу (естественно, к этим актам относятся федеральные законы). Такие полномочия судов могут быть установлены только федеральным конституционным законом. Выходит,

что, прежде чем предоставлять Минюсту новые полномочия по обжалованию региональных законов в суд, надо самим судам предоставить возможность рассматривать подобные дела.

Это о формальной стороне дела.

Конечно, для каждой отрасли права характерны специфические причины несоответствия законов субъектов Федерации федеральным законам. Однако при этом есть и много общих моментов. Рассмотрим эти вопросы на примере развития избирательного законодательства.

Начиная с 1993 года наблюдается последовательное усиление влияния федерального законодателя на развитие избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. Это проявлялось в принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 года, сменившего его Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года, Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 30 марта 1999 года. Содержание абсолютного большинства избирательных процедур стало определяться непосредственно федеральным законодательством. Это привело к формированию в Российской Федерации унифицированной модели избирательного законодательства. Однако она недостаточно реализовалась на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Инерция региональной части избирательного законодательства - вовсе не результат какого-то саботажа со стороны региональных законодателей. Есть и объективные конституционные обоснования, сдерживающие экспансию федерального законодателя.

По смыслу Конституции Российской Федерации, в сфере ведения Российской Федерации находятся регулирование активного и пассивного избирательного права граждан, а также защита этих прав. Для защиты конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование. При этом целям защиты конституционных избирательных прав граждан наиболее адекватно регулирование основных гарантий избирательных прав граждан. Соответственно федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав, должен носить рамочный характер и не ограничивать возможности субъектов Российской Федерации осуществлять правовое регулирование участия граждан в конкретных избирательных действиях при проведении выборов в субъектах Российской Федерации.

Однако с недавних пор в федеральном избирательном законодательстве восторжествовал расширительный подход к определению избирательных прав граждан, что повлекло неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказалась отнесенной к ведению Российской Федерации.

В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в решении целого ряда вопросов избирательного законодательства: определения существенных параметров избирательной системы, организации подготовки и проведения выборов, установления конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте Российской Федерации и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в статье 1 (пункт 7) устанавливает, что в случае если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов Российской Федерации на собственное правовое регулирование в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в этой сфере согласно статье 76 (часть 6) Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Многие коллизии федерального и регионального избирательного законодательств вызваны непродуманностью стратегии законодательного регулирования на федеральном уровне. Вместо установления общих принципов регулирования избирательных прав граждан, установления общих рамочных гарантий их осуществления, в федеральный закон начинают вноситься положения, применение которых способно необоснованно ограничить потенциал собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. С учетом разнообразия избирательных систем, условий проведения выборов в субъектах Российской Федерации, эти нормы нередко утрачивают регулятивный потенциал, входя в противоречие с самой логикой проведения выборов, основанной на учете базовых принципов избирательного права. Один из многочисленных примеров - коллизии с образованием многомандатных округов в ряде субъектов Российской Федерации (Оренбургская, Челябинская области), когда механическое следование нормам федерального закона начинало переходить границы здравого смысла. Это заставляет задуматься о том, что для совершенствования правовой системы России как федеративного государства не следует односторонне относиться к проблемам развития регионального законодательства, всякий раз занимая при этом начальственную позу по отношению к субъектам Федерации. Противоречия между федеральными и региональными законами появляются не только по причине сепаратизма региональных элит, но и монополизма, негибкости федерального законодателя, его нежелания сделать федеральные законы действительно федеральными, то есть учитывающими интересы как страны в целом, так и субъектов Федерации.