В России сформировалась "финансовая галактика"

Бюрократию Оноре де Бальзак образно назвал "гигантским механизмом, приводимым в движение пигмеями". В том, насколько прав или не прав был французский писатель, может убедиться всякий, кто познакомится с исследованием ученых Томского государственного университета Анатолия Земцова и Татьяны Островской "Организационно-функциональная структура Министерства финансов России: 200 лет развития".

Оказалось, что по Минфину в отличие от других финансовых институтов практически не было литературы. Факты, оценки и другие данные, посвященные этому почтенному учреждению, - все оказалось или под грифом "ДСП", или секретным. (Четырехтомник в связи со своим двухсотлетним юбилеем Минфин выпустил только в прошлом году. - В.С.) Однако, слава богу (и бюрократии!), документы, в соответствии с которыми Министерство финансов претерпевало перемены на протяжении своей истории, все же остались в открытом доступе.

Первая цель, которую поставили перед собой авторы, - "исследование министерского этапа государственного управления в общем и, в частности, самих общих характеристик предшествующего, выделение основных тенденций в данной сфере". Вторая - "рассмотрение эволюции конкретной структуры Министерства финансов для определения тенденций..."

К началу Первой мировой войны Российская империя имела "достаточно компактную и простую финансовую систему, по преимуществу совпадавшую с Министерством финансов, и, может быть, именно в силу этого - сильные финансы, денежное обращение". Тогда Минфин был центром, а министр финансов - "единым докладчиком государю по финансовым вопросам". У этого министра в подчинении были: Госбанк, государственные сберегательные кассы; он заведовал налогами, таможней; министр был шефом отдельного корпуса пограничной стражи.

На протяжении почти ста лет в Российской империи у министра был один заместитель, который назывался товарищем. "При царе, - поясняет Анатолий Земцов, - все было просто. Был император, и он не хотел, чтобы у него в приемной сидели 20 человек и рассказывали, один - про налоги, другой - про таможню. У него был один человек, который решал все".

За 70 лет существования СССР финансовая система стала другой, и это понятно, поскольку в условиях государственной экономики она играла роль инструмента, подчиненного решению стратегических задач КПСС. А за 10 лет существования Российской Федерации в Минфине, как это убедительно доказано в исследовании, изменений произошло больше, нежели за предшествующие 190 лет.

По мнению авторов, в отличие от императорской России, в которой система органов исполнительной власти регламентировалась рядом нормативных актов (Манифест 1802 г., Манифест о разделении государственных дел 1810 г., Общее учреждение министерств 1811 г., Общий наказ министерствам 1811 г.), в нынешней России нет ни идеологически-методологического документа, регламентирующего федеральные органы исполнительной власти (типа манифеста), ни федерального закона об этих органах, что привело "к ряду негативных последствий, в том числе сверхсложной системе органов исполнительной власти". В полной мере это относится и к системе финансов.

В результате реформирования госаппаратов СССР и РСФСР в РФ воплотилась децентрализованная модель финансовой системы, которая, как считают авторы, "может и была оправданна в свое время политически, привела к рассредоточению финансовой власти, из которой прежде всего выпала денежная власть, ставшая совершенно независимой от общества, несообразной по своей величине масштабам российской экономики".

Из ГНС выросло огромное налоговое министерство - более 150 тыс. человек. Ему помогает налоговая полиция. К этому надо прибавить ГТК - еще одну правоохранительную службу. А из идеи "финансовой разведки" родился Комитет по финансовому мониторингу. Значительная часть доходов концентрируется в специализированных финансово-кредитных учреждениях - государственных внебюджетных фондах. Государственной собственностью управляют Министерство имущественных отношений и Российский фонд федерального имущества. К этому списку надо добавить и Комиссию по рынку ценных бумаг.

Поскольку, по определению, министерство перед министерством равно, то можно с уверенностью предположить, что если налоговая политика есть в Минфине, то вполне понятно, что она должна быть и в Министерстве по налогам и сборам и, безусловно, в Министерстве экономического развития. Поневоле задаешься вопросом: а может ли у государства быть три налоговые политики?

У нынешнего министра финансов в отличие от министра финансов империи 12 заместителей, из которых 5 - первых. Нормальному человеку трудно понять, как можно справляться с ними со всеми.

Для того чтобы объективно сравнить Минфин на разных этапах его истории и выявить тенденции, исследователи вводят термин "мощность органа управления", под которым понимают "совокупность (сумму) структурных подразделений (элементов) аппарата органа, измеряемую в элементах единиц исполнительной власти, в человеках (штат), в рублях, в процентах от суммы органов исполнительной власти".

График общей мощности центрального аппарата МФ, в котором абсцисса - собственно мощность аппарата, а ордината - годы существования МФ с 1802 по 2002 г., показывает, что в целом кривая идет слева - с минимального значения (1) в 1802 г. резко вправо вверх до максимального значения (27) в 2002 г. В Российской империи общая мощность аппарата МФ была невелика. Невелика мощность была и к 1917 г., когда вернулась практически к уровню 1811 г. (6). В 1920 г. ее минимальное значение составляло 3, а затем после нескольких пиков (1929, 1936, 1965 гг.) к 1991 г. она вновь снизилась - до уровня 1936 г. (18).

Поскольку авторы финансовую систему России рассматривали как некое единое целое, то, вполне понятно, в образовавшейся децентрализации они увидели фактор, объективно мешающий эффективному разрешению стоящих перед страной задач, а значит, и более целеустремленному движению России вперед. И хотя они оговариваются, что в данной работе макрорезультатов нет, а окончательные выводы будут сделаны позднее, после всестороннего изучения внутренних тенденций структуры Минфина, у читателя, познакомившегося с современным состоянием российской финансовой системы, может возникнуть ощущение дежа вю.

"А вообще, - пишут исследователи, - не выработав философию (теорию) государственной власти, не определив прежде всего объемов государства и его отдельных сфер, нельзя реформировать ни структуру органов исполнительной власти, ни ее отдельных элементов. Существует теория экономики общественного сектора, используя инструментарий которой возможно построить исполнительную власть не стихийным методом, а применяя понятные и достаточно строгие критерии".

Томск