Сергей Печуров
В горячих точках необходимо решать не только чисто военные проблемы...
В ходе вооруженных конфликтов, в которых за последние почти два десятка лет доводилось участвовать силовым структурам Российской Федерации, не раз имели место трения и между ними, и между МО, ФСБ, МВД и некоторыми гражданскими министерствами. Правда, подобные факты отмечаются не только у нас.
ДОКУМЕНТАЛЬНАЯ ОСНОВА
Так, операции, осуществляемые вооруженными силами США в Афганистане и Ираке, выявили целый ряд проблем, среди которых особое место занимает ненадлежащим образом налаженное взаимодействие между командованием развернутых в этих странах военных формирований, принадлежащих Пентагону, и представителями других американских правительственных ведомств, таких, например, как Государственный департамент Соединенных Штатов.
Крупным просчетом военно-политического руководства США с самого начала обеих кампаний на Большом Ближнем Востоке было отсутствие детально просчитанных вызовов и последующих мероприятий по их нейтрализации. Обнаружилось также, что силами только Министерства обороны справиться со всеми внезапно возникающими сложностями не представляется возможным. В этой связи некоторые американские специалисты в области военно-политических проблем выражают удивление, почему Пентагон был фактически застигнут врасплох валом проблем, свалившихся на оккупационные (по существу) войска США в Ираке и Афганистане, если то же Министерство обороны, являясь преемником национальных силовых структур XIX и середины ХХ века, не учло ранее наработанный опыт в Мексиканской и гражданской войнах, в послевоенном урегулировании в Германии и Японии (после окончания Второй мировой войны) и Южной Корее.
Практически сразу после капитуляции саддамовских войск в 2003 году по инициативе администрации Джорджа Буша-младшего началось восстановление либо совершенствование концептуально-нормативной базы межведомственного сотрудничества. Разработчики этой базы, отталкиваясь от принятого в 1947 году фундаментального закона о национальной безопасности, прежде всего постарались разобраться с главным понятием – «межведомственность». В их трактовке – это совместная, в координации работа управлений, департаментов, агентств и организаций государственного (правительственного) подчинения, направленная на обеспечение интересов национальной безопасности. При этом создаваемая для реализации такой политики группа (команда) может включать представителей и неправительственных организаций, если требуется наращивание активности в каком-либо определенном направлении деятельности. Общий надзор за межведомственной работой осуществляет секретарь Совета национальной безопасности.
Что касается конкретных аспектов межведомственной деятельности, то в течение полутора лет в недрах президентской администрации, Министерства обороны и Государственного департамента разрабатывались и к концу 2005 года увидели свет ряд документов, которые, как предусматривалось, должны были максимально закрыть бреши в нормативном обеспечении взаимодействия государственных учреждений, прежде всего там, где в этом возникала такая необходимость.
В первую очередь требовалось налаживание взаимодействия именно в постконфликтных операциях, которые по согласованию разделили – при определенной нюансировке – на четыре вида: стабилизационные, по обеспечению безопасности, переходные и восстановительные. Сначала, 28 ноября 2005 года, была опубликована директива министра обороны 3000.05 «Военное обеспечение постконфликтных операций». Через неделю свет увидела уже президентская директива NSPD-44 «Управление межведомственными усилиями в области восстановления и стабилизации». Эти директивы в совокупности явились той базой, на которой и должна была строиться вся работа военного и других ведомств по претворению указаний государственного руководства в жизнь.
Вслед за этими фундаментальными документами Объединенное командование единых сил ВС США, призванное, помимо прочего, разрабатывать «объединенные» (т.е. межвидовые) уставные документы и наставления, через подчиненный ему Центр изучения опыта и анализа боевых действий во взаимодействии с Управлением координатора по реконструкции и стабилизации, образованным в Государственном департаменте, подготовило еще один концептуальный документ – «Рамки проекта планирования руководством США реконструкции, стабилизации и конфликтной трансформации», положенный в основу межведомственного планирования процесса постконфликтных операций.
С УЧЕТОМ СПЕЦИФИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ
Во всех указанных документах констатируется тот факт, что границы между функциями военного и гражданского ведомств при осуществлении постконфликтных операций размыты и что они не могут быть осуществлены только военными средствами. Следовательно, делается вывод, для их эффективной реализации требуются стандартные, согласованные программы подготовки руководящих кадров, берущих на себя всю ответственность за успешное осуществление таких операций. Частично ответы на вопросы, кому это можно поручить и как это сделать, нашли отражение в указе президента США «Развитие профессионального образования в области национальной безопасности» от 17 мая 2007 года.
Американские аналитики отмечают, что данным вопросам, в принципе, и ранее отводилось определенное количество часов занятий в видовых и Объединенном командно-штабных колледжах ВС США, где проходят обучение в том числе и гражданские чиновники из целого ряда государственных учреждений исполнительной власти. Более того, аналогичные программы подготовки как гражданских, так и военных руководителей в области «межведомственного взаимодействия» имеются в пользующихся хорошей репутацией Школе Кеннеди, Школе Максвелла и некоторых других престижных учебных заведениях.
Специальный инструктаж руководителей постконфликтных операций с недавних пор стал проводиться в Объединенном центре боевой готовности в Форт-Полк (штат Луизиана) и в Институте миротворческих и стабилизационных операций в казармах Карлайсл (штат Пенсильвания). Тем не менее озабоченные отсутствием высококвалифицированных кадров и недостаточностью уровня подготовки руководителей подобного рода операций, Министерство обороны и Государственный департамент в 2006 году решили изыскать средства и совместно организовать специальное учебное заведение под условным названием «Центр комплексных операций», программа занятий в котором должна быть целиком посвящена нюансам планирования, подготовки, осуществления постконфликтных операций и руководства ими во всем их объеме и специфике. Решено тему межведомственного сотрудничества включить в программы обучения военных вузов и на курсах вневойсковой подготовки офицеров запаса при гражданских вузах (ROTS).
Подбору и подготовке руководителей межведомственных команд и операций в целом с недавних пор в США уделяется особое внимание. Специфические условия, в которых им приходится выполнять возложенные на них задачи, как правило, вызывают необходимость прибегать к командному стилю управления. Естественная «милитаризация межведомственности» в условиях постконфликтной обстановки была даже отмечена еще в президентской директиве PDD-56 от 1997 года.
На практике это означает, что структуры и функции межведомственных команд (групп) должны быть наподобие военных, с четкими линиями руководства и доминированием принципа единоначалия, когда одно назначенное руководителем лицо имеет право определять, представитель (представители) какой организации, входящей в группу, отвечает за выполнение той или иной частной задачи в рамках общей миссии. При этом, что важно подчеркнуть, в соответствии с упоминавшейся выше президентской директивой NSPD-44 ведущей инстанцией в деле организации и осуществления постконфликтных операций назначался Государственный департамент и, в частности, упоминавшееся выше Управление координатора по реконструкции и стабилизации. Другими словами, именно на данное управление возложена «обязанность координации и установления рабочих отношений с соответствующими американскими организациями в деле подготовки плана и осуществления стабилизационных и восстановительных действий».
Естественно, это не означает, что преимущественное право руководства межведомственной командой принадлежит Госдепу. Учитывая специфику постконфликтных операций, предпочтение скорее всего будет отдаваться представителям военного ведомства. В этой связи американские исследователи П.Смит и Д.Джерстайн приводят такой характерный пример из истории межведомственной постконфликтной операции по оказанию гуманитарной помощи населению Гаити в 1994 году: «Несмотря на то что руководителем операции было назначено гражданское лицо – представитель одной из гражданских правительственных организаций США, дело с упорядочиванием поставок было организовано настолько плохо, что если бы обязанности по координации межведомственных усилий спонтанно не взвалил на себя командовавший в те годы Атлантическим объединенным командованием ВС США адмирал Дэвид Миллер, крах всей операции был бы неминуем».
НУЖНЫ ЛИДЕРЫ
Предпочтение, отдаваемое «людям в погонах» в качестве руководителей межведомственных команд, автоматически привлекает внимание специалистов к повышенным требованиям, которые должны предъявляться к военным чинам в столь сложных миссиях. Так, один из исследователей проблемы лидерства в целом Вальтер Алмер в этой связи указывает: «Несмотря на то что в общем плане требования как к гражданским, так и к военным лидерам идентичны, в частных вопросах существуют принципиальные особенности┘ Во-первых, в постконфликтных операциях, что бы там ни говорили, военные подвержены большей опасности, чем гражданские, поскольку прежде всего они, как показывает статистика, являются объектами нападений. Во-вторых, у военных традиционно ответственность за порученное дело выше и спрашивают с них значительно жестче».
По мнению Алмера, при выборе военного в качестве руководителя по существу смешанной гражданско-военной команды всегда надо учитывать факт изначально присущих офицерам и генералам таких качеств, как намерения доминировать, склонность к обладанию точными данными (нежели предпочтение к импровизации или интуиции), авторитаризм и требование к беспрекословной лояльности со стороны подчиненных.
Американскими аналитиками подмечено, что с выбором руководителей межведомственных команд из числа военных, как правило, проблем не возникает, ибо вся система воспитания офицера как раз и направлена на выращивание лидера. Более того, этим аспектам в вооруженных силах США всегда уделялось и уделяется пристальное внимание, в том числе в области разработки нормативных документов, которыми руководствуются военные в своем служебном росте.
В частности, в октябре 2006 года под руководством тогдашнего начштаба сухопутных войск США генерала Питера Шумейкера была разработана последняя по времени версия Полевого устава FM 6-22 «Военное руководство в СВ: компетентность, надежность, адаптивность», который явился основой для подготовки подобных уставов в других видах американских вооруженных сил. В этом фундаментальном документе достаточно подробно изложены требования к военным руководителям на всех уровнях, в том числе стратегическом, предусматривающем управление и «невоенными» организациями. Причем в качестве образцов руководителей такого уровня приведены не только военачальники вроде генерала Джорджа Маршалла, но и гражданские лица – например, Генри Форд.
Примечательно, что в кругах политического истеблишмента Вашингтона в целом согласны с военными в отношении повышенных требований к руководителям, в том числе гражданским, при осуществлении постконфликтных операций. Правительственные организации, такие как Государственный департамент, Агентство США по международному развитию, Управление по делам федеральных служащих (УДФС), ЦРУ и др., имеют специальные процедуры поиска, отбора и подготовки лиц, обладающих навыками лидерства.
Среди перечисленных госструктур ведущей в данной области является УДФС, на которое в том числе возложена обязанность по выявлению среди гражданских чиновников тех, кому может быть поручено руководство смешанными коллективами. Существует предположение о расширении диапазона требований при подборе людей на руководящие межведомственные должности, включая обязательное наличие навыков коммуникабельности, а также осуществление общей «сертификации лидерства» в данной области в среде государственных чиновников-кандидатов на руководящую работу в смешанных коллективах.
Руководитель межведомственной команды, будь он из числа военных или гражданских, должен осознавать тот факт, что для успешного выполнения миссии требуется не просто координация действий входящих в межведомственную команду элементов от различных организаций, а «единство усилий в политической, военной, экономической и психологической областях┘ где невоенные средства зачастую играют куда большую роль, чем остальные».
 В первую очередь военнослужащим приходится заниматься нормализацией обстановки в зонах вооруженных конфликтов. Фото Reuters |
КОРПОРАТИВНЫЕ ЧЕРТЫ
Главная трудность в осуществлении данной миссии заключается в том, что внутриведомственная культура, традиции, мотивация у различных элементов единой, казалось бы, команды несхожи. Так, например, подчеркивают упоминавшиеся аналитики П.Смит и Д.Джерстайн, обычно Госдеп легко склоняется к рекомендациям по силовому вмешательству, а Министерство юстиции больше озабочено законностью предпринимаемых шагов, что тут же порождает трения. Министерство обороны всегда выступает за составление подробного плана действий, тогда как другие ведомства, по опыту, более склонны к импровизации.
С другой стороны, у военных, как правило, отсутствуют политическое чутье и глубокие знания местной специфики, что невольно подталкивает их к желанию «проломить» решение. В тех же вопросах, которые касаются необходимости прямого вовлечения в конфликт вооруженных сил, представители военных практически всегда работают как «центр сдерживания», не торопятся, запрашивают возможно большее количество данных, деталей относительно предполагаемой миссии, временных графиков, ожидаемых результатов и т.п.
Отмечаются и факты резкого несовпадения интересов у ведомств, делегировавших в команду своих представителей. Наиболее часто это имеет место во взаимоотношениях Министерства обороны и Государственного департамента. Порой бывают случаи, когда в межведомственной команде превалирует мнение того ведомства, руководитель которого ближе к президенту или Конгрессу, чем его коллеги-оппоненты.
Если же ведомства конструктивно, с желанием подходят к решению проблемы, заранее оговаривают свои роли в мероприятии, сбоев, как правило, не бывает. В качестве позитивного обычно приводится пример работы накануне подписания Дейтонских соглашений по Балканам в 1995 году, когда представители Министерства обороны, Объединенного штаба (при Комитете начальников штабов) и Госдепа подробно проработали вопрос, затем добились одобрения Конгресса и успешно претворили задуманное в жизнь.
ЧТО ЗАТРУДНЯЕТ ПРОЦЕСС
Несмотря на, казалось бы, достаточное количество регламентирующих документов, определяющих межведомственное взаимодействие в современных условиях, профессионалы-практики вынуждены констатировать наличие все еще остающихся нерешенными целого ряда проблем.
Серьезно затрудняет взаимодействие представителей различных госструктур отсутствие общего подробного терминологического аппарата. Американские специалисты отмечают, что многие термины, например, по-разному трактуются в Пентагоне и Госдепе. К таковым терминам, в частности, отнесены следующие актуально важные: «противоповстанческие операции», «воссоздание государства», «безопасность», «продвижение демократии»┘ У термина «терроризм» вообще существует около десяти определений, в том числе и на официальном уровне.
Американские военные выражают свое негодование в связи с тем, что нестыковка понятий, терминов, часто скрытые или неясные цели руководств госструктур существенно затягивают межведомственные совещания, заставляют встречаться по многу раз, прежде чем удастся выработать общую стратегию действий. На забюрократизированность таких заседаний порой оказывает влияние и разноуровневое представительство на них, и, соответственно, разные полномочия присутствующих на подобных мероприятиях чиновников от ведомств. Все это свидетельствует о том, что четких правил проведения таких совещаний, подчеркивают упоминавшиеся исследователи П.Смит и Д.Джерстайн, не существует в природе.
Другой проблемой, с которой может сталкиваться межведомственная команда, когда ей уже поставлены задачи и обозначены приоритеты, это отсутствие соответствующих подготовки и опыта у многих представителей ведомств, выделенных для выполнения миссии. Дело в том, что американская практика последних десятилетий свидетельствует о том, что подобные команды создаются обычно на временной основе, в которые от гражданских ведомств делегируются отнюдь не самые способные для чрезвычайно щепетильного дела представители.
Военные же, неоднократно сталкиваясь с постконфликтными ситуациями, с некоторых пор стали более ответственно подходить к данной проблеме и хотя бы в своем кругу заранее стали определять тех должностных лиц и представителей служб, которым скорее всего придется заниматься решением сложнейших вопросов. Да и ротация гражданских представителей осуществляется гораздо чаще, особенно если миссия выполняется в районах с усложненными климатическими и тем более военно-политическими условиями, что не способствует сплочению межведомственного коллектива «в поле».
Из этого делается вывод о необходимости добиваться создания стабильных, заранее подготовленных совместных коллективов сотрудников от различных ведомств. Далеко за примером, указывают американские аналитики, ходить не надо. Так, Германия и Великобритания, изучив негативный опыт США в Афганистане по формированию после разгрома талибов так называемых «групп восстановления провинций», заранее, в предвидении разрабатываемого решения НАТО о постконфликтном урегулировании, сформировали, натренировали и направили в регион вполне дееспособные межведомственные команды специалистов различного профиля. При этом подбору профессионалов со знанием местных языков и переводчиков уделялось не последнее внимание.
«РЕВОЛЮЦИОННЫЕ» ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В целом, складывающуюся ситуацию вокруг межведомственных операций американские исследователи склонны сравнивать с положением в вооруженных силах США во второй половине 80-х годов прошлого века, когда была поставлена задача раз и навсегда освободиться от «видового эгоизма», сплотить ВС в единое («объединенное») целое. Для этого предусматривался огромный комплекс мер, включая обязательное прохождение перспективных военнослужащих, претендующих на генеральские звания, через так называемые «объединенные» (межвидовые) должности в штабах и командованиях.
Нечто подобное предлагается сделать и в области межведомственного взаимодействия, уж коли признается на самом высоком уровне, что постконфликтная фаза урегулирования с привлечением к нему представителей различных ведомств становится практически неизбежной в любом вооруженном конфликте.
Более того, предлагается аспекты межведомственного взаимодействия как ставшего обязательной функцией вооруженных сил включить в планируемый к публикации в 2009 году фундаментальный, выходящий раз в четыре года документ Пентагона под названием «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития ВС США», тем самым выводя оборонные потребности страны за рамки военного ведомства со всеми далеко идущими последствиями этого шага.
Существуют и другие «революционные» предложения. Так, например, выдвинута идея, взяв за образец Закон Голдуотера–Николса от 1986 года, положивший начало углубленному межвидовому сотрудничеству («объединенности») в американских вооруженных силах, срочно разработать и без промедления принять аналогичный правовой акт, но с акцентом на межведомственное взаимодействие. Предлагается еще более кардинальный шаг: подвергнуть глубокой ревизии фундаментальный закон о национальной безопасности от 1947 года, на основе которого уже более 60 лет строится вся система обеспечения безопасности Соединенных Штатов, и включить в фактически новый закон в качестве одной из главных составляющих детально отработанное положение о межведомственном сотрудничестве. Для контроля же за работой данного обновленного закона влиятельный в США Центр стратегических и международных исследований предложил в рамках Совета национальной безопасности сформировать отдельное управление с широкими полномочиями.
В заключение представляется уместным подчеркнуть, что Вашингтон, одержимый идеей повсеместной борьбы с терроризмом и не скрывающий в этой связи своих планов по вооруженному вмешательству там, где он посчитает нужным, продолжает совершенствовать методы подобных акций, пытаясь добиться нужного эффекта за счет привлечения максимально возможного национального потенциала США.
Дарья Гармоненко 
