Алексей Арбатов ТОЧКИ ОТСЧЕТА ЯДЕРНОГО РАСПРОСТРАНЕНИЯ
Можно спорить о том, что считать началом распространения ядерного оружия (ЯО), но в международном праве этот казус решен Договором о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) от 1968 г., который четко разделил все ядерные и потенциально ядерные державы на легитимные, т.е. по праву владеющие ЯО, и все остальные, которые нелегитимны и не имеют права создать свое оружие этого вида. В Договоре прямо записано, что "для целей настоящего договора государством, обладающим ядерным оружием, является государство, которое произвело и взорвало такое устройство до 1 января 1967 г." (Ст. IX, п. 3). Тем самым все страны, которые не успели к этой дате, независимо от их мотивов и опасений отнесены к незаконным, т.е. "плохим и неблагонадежным" ядерным державам. И хотя Франция и КНР присоединились к ДНЯО только в 90-е годы, им заранее было отведено в договоре место как законным ядерным державам - участникам, испытавшим ЯО до 1967 г.
Если подходить к вопросу под углом ДНЯО, то ядерное распространение началось, по существу, с Индии, которая была первой страной, взорвавшей ядерное устройство после 1 января 1967 г., а точнее, в мае 1974 г. Правда, Индия тогда заявила, что испытала "мирное взрывное устройство", но ДНЯО не проводит такого разграничения. Только в мае 1998 г. Индия, а вслед за ней Пакистан приобщились к ЯО, открыто испытав ядерное оружие, и не являясь членами ДНЯО. Эти государства могут считаться "полноправными" юридическими инициаторами ядерного распространения. Однако они с этим, естественно, не согласятся, как и остальные "незаконные" реальные или потенциальные обладатели этого оружия: Израиль, КНДР, Иран и др.
Их позиция не лишена оснований. Действительно, пятерка легитимных ядерных держав раньше других создала свое ЯО, и только к 1968 г. три из них (США, СССР, Великобритания) смогли согласовать ДНЯО, вследствие чего 1 января 1967 г. было обозначено в Договоре как рубеж, после которого любая новая ядерная держава будет "незаконной". Однако все это можно расценить не иначе как произвол великих держав. Ведь если бы, скажем, Франция или Китай приобрели ядерное оружие на несколько лет позднее, то временной рубеж 1967 г. едва ли побудил бы их отказаться от вступления в ядерный клуб ради присоединения к клубу членов Договора. Скорее наоборот, или Договор был бы подписан позднее, или он обозначил бы в качестве точки отсчета другую дату. С точки зрения нелегитимных ядерных государств, нет никаких рациональных оснований ставить законность создания ими ЯО в зависимость от графика ядерных программ большой пятерки или от темпов их переговоров по согласованию статей ДНЯО.
В целом в начале 90-х годов дело нераспространения ЯО достигло ряда успехов. Порядка 40 новых стран вступило в ДНЯО, включая Францию и КНР, в 1995 г. Договор получил бессрочное продление. Шесть государств отказались от военных ядерных программ и даже от полученного ранее ЯО (ЮАР, Бразилия, Аргентина, Украина, Белоруссия, Казахстан). Но, к сожалению, эти успехи лишь частично были обусловлены эффективностью ДНЯО и политики нераспространения ведущих держав. В гораздо в большей мере они объяснялись иными, зачастую чисто внутренними причинами. Процесс распространения ядерного оружия продолжался, а с конца 90-х годов ускорился, продвигаясь скорее по принципу "шаг назад - два шага вперед", нежели по классической обратной формуле.
Причины этого сложны и многообразны. Они связаны прежде всего с перемещением международной конфликтности на региональный уровень, с ослаблением контроля над событиями и степени вовлеченности в региональные дела сверхдержав, которые после окончания холодной войны перестали воспринимать любой локальный кризис как пробу сил в глобальном соперничестве между собой. Способствует этому и расширение круга источников информации, специалистов, технологий и материалов в сфере мирного и военного использования ядерной энергии. В большой мере процесс распространения подстегивается политикой США и их соратников на одностороннее применение военной силы и курсом Вашингтона, с которым после многочисленных протестов неохотно соглашается и Россия, на демонтаж режима и процесса центрального ядерного разоружения, на усиление опоры на ядерное оружие в обеспечении своих национальных интересов.
ВРОЖДЕННЫЕ ПОРОКИ ДНЯО
Помимо названных моментов, нельзя не сказать о ряде просчетов и нестыковок, заложенных в фундамент режима нераспространения и его несущей конструкции: ДНЯО и связанных с ним соглашений, институтов и механизмов согласования интересов и деятельности государств (в частности, МАГАТЭ, Комитет Цангера, Группа ядерных поставщиков, Австралийская группа, члены Вассенарских договоренностей).
Во-первых, в основу этого режима как бы по умолчанию заложена предпосылка, что создание ядерного оружия может быть производной функцией, как бы побочным продуктом развития мирной ядерной энергетики и науки. Но на деле все страны изначально вполне ясно осознавали и осознают, какое использование ядерной энергии - мирное или военное - им в конечном счете нужно.
Если мирное, то даже достижение высочайшего научно-технического и промышленного уровня развития в этой области и значительная свобода в распоряжении ядерными материалами и их переработке не создавали у них соблазна произвести ядерное оружие (ФРГ, Италия, Швеция, Япония, Южная Корея, Канада и др.). Если военное, то они стремились к нему целенаправленно, а не "заодно" с мирным развитием ядерной энергетики. Их мотивами было не получение экономических благ, а задачи совершенно иного порядка, и потому обещание экономических энергетических выгод в награду за отказ от ядерного оружия, воплощенный в основополагающей концепции ДНЯО, было слабым рычагом влияния на их политику.
Основные мотивы руководства тех или иных государств в пользу создания ЯО связаны с соображениями внешней безопасности, престижа на мировой арене, популярности внутри своих стран или получения внешнеполитических уступок от других держав. Ни одному из этих мотивов ДНЯО не адресован прямо и эффективно - то есть в смысле предоставления взамен приобретения ЯО более заманчивых плодов и перспектив наказания в обратном случае.
Особенно это касается безопасности. Есть, например, свидетельства, что Израиль обращался к США с предложением отказаться от своего ЯО в обмен на американские гарантии безопасности такой же силы, как в НАТО. Но при всей реальной поддержке, оказываемой Израилю, заключение с ним формального договора безопасности для Вашингтона означало бы испортить отношения с арабским миром и нанести ущерб нефтяным интересам на Ближнем и Среднем Востоке. В период холодной войны СССР имел определенные неформальные обязательства в отношении Индии, а США в отношении Пакистана. Но после окончания холодной войны и распада СССР Индия не могла более рассчитывать на прямую поддержку России, а США не захотели вовлекаться в конфликт в Южной Азии на стороне одного из государств. Это подтолкнуло обе страны к ядерному выбору.
Еще более политически неловко и двусмысленно было бы предоставлять действенные гарантии безопасности авторитарным, внутренне неустойчивым, внешне агрессивным режимам, тем более подозреваемым в связях с международным терроризмом и тайной разработке ядерного оружия (Ирак, Иран, КНДР). Но именно такие режимы более всего стремятся к ядерному статусу и чувствуют себя под внешней угрозой. А со стороны ведущих держав санкции и угроза применения силы (в соответствии с новой концепцией контрраспространения, опробованной на Ираке с весьма сомнительными результатами в 2003 г.) производят обратный эффект, многократно усиливая этот стимул.
Второй фундаментальный просчет концепции и режима ДНЯО состоит в том, что соотношение заинтересованности стран-доноров и стран - получателей материалов и технологий мирной ядерной энергетики было оценено неправильно. Предполагалось, что стремление реципиентов к "мирному атому" будет столь сильным, что позволит донорам взамен иметь их проверяемые обязательства не создавать ядерное оружие. Однако на практике получилось иначе, мировой рынок ядерных материалов и технологий, сулящий миллиардные прибыли, стал ареной жестокой конкуренции не импортеров, а экспортеров.
В борьбе за рынки сбыта государства-поставщики оказались не склонны слишком придирчиво подходить к намерениям и программам покупателей, к соблюдению гарантий МАГАТЭ, к недостаточности таких методов (в отношении, скажем, Ирака, КНДР, Ирана) и даже к факту неучастия стран-импортеров в ДНЯО (как, например, Израиль, Индия, Пакистан). Кроме того, некоторые из главных экспортеров сами долгое время были вне Договора (Франция, КНР). Даже сведения о ведущихся военных разработках и наличие у отдельных государств огромных природных энергетических ресурсов, избавляющих их от нужды в ядерной энергетике, не останавливали экспортеров от сделок, скажем, с Ираком и Ираном.
Другой момент связан с недостатком взаимопонимания между державами-поставщиками. Давление одних из них на других в сторону свертывания поставок в те или иные страны чаще всего воспринимается не как забота о нераспространении ЯО, а как попытка вытеснить конкурента с данного рынка и занять его место самим. Так, США вместе с Южной Кореей и Японией добились в 1994 г. прекращения ядерного энергетического сотрудничества России с КНДР под предлогом угрозы приобретения Пхеньяном на этой материальной базе ядерного оружия - и тут же заключили сделку о строительстве АЭС такого же типа под своим контролем и якобы при более эффективных гарантиях МАГАТЭ. (Впоследствии этот проект, названный КЕДО, был "заморожен", и Северная Корея открыто возобновила военную ядерную программу и вышла из ДНЯО в январе 2003 г.)
Вполне понятно, что теперь сильное давление США за прекращение строительства такого же типа АЭС в Иране с помощью России по Бушерскому проекту однозначно воспринимается в Москве как стремление Вашингтона вытеснить ее и с этого рынка и занять ее место, а не как забота о политике нераспространения. Поэтому российское руководство ныне упорно сопротивляется нажиму США, несмотря на вероятный ущерб отношениям с ними в других областях.
Третье слабое звено ДНЯО заключается в том, что в нем нераспространение ЯО трактуется как высший приоритет международной безопасности наряду с ядерным разоружением. На деле этот приоритет занимает далеко не одинаковое место в повестке национальной безопасности разных держав, он сейчас стоит гораздо выше у США, чем у России, западноевропейских поставщиков или КНР, не говоря уже о новых экспортерах (Пакистан, Индия).
Наконец, помимо нераспространения, у последних имеются другие внешнеполитические интересы, зачастую значащие больше. Так, для США поддержка Израиля важнее, чем вред от его ядерной программы для режима нераспространения, тем более что они не желают давать Тель-Авиву твердых гарантий безопасности по типу Североатлантического договора. Для России экономические и политические выгоды от сотрудничества с Индией и Ираном тоже более ощутимы, чем нераспространение, как и для США в отношении Пакистана. Также Россию, Китай, Японию и Южную Корею беспокоит декларируемое намерение КНДР создать свое ЯО, но не настолько, чтобы согласиться на военную акцию США с непредсказуемыми последствиями, особенно после опыта войны в Ираке 2003 г.
Дальнейшее ядерное распространение, таким образом, весьма вероятно. Опасность этого процесса не только в том, что с ростом числа конфликтующих государств применение ядерного оружия будет становиться более вероятным. Проблема серьезнее: большинство новых стран - обладательниц ЯО не будут иметь достаточно живучих систем базирования носителей, надежных систем предупреждения о нападении и систем управления. Их внутриполитическая ситуация зачастую неустойчива, велика вероятность гражданских войн и переворотов. Риск первого или упреждающего удара, а также несанкционированного применения ЯО будет со стороны этих государств гораздо выше.
Но и этим еще дело не исчерпывается. Вероятность намеренного или непреднамеренного попадания ядерных материалов или готовых боеприпасов из этих стран в руки террористических организаций резко возрастает в силу специфики их внешней политики и внутриполитической ситуации, коррупции в гражданских и военных органах, малой надежности служб безопасности и средств охраны и контроля за ядерными вооружениями и материалами.
Можно с достаточными основаниями утверждать, что следующий этап распространения не просто повлечет экспоненциальный рост угрозы применения ядерного оружия, но в силу слияния многочисленных факторов риска сделает использование ЯО в обозримой перспективе практически неизбежным.
ЧЕРЕЗ РАСПРОСТРАНЕНИЕ К КРАХУ СДЕРЖИВАНИЯ
Таким образом, диалектика ядерного сдерживания и распространения вполне соответствует классическим гегелевским законам. Изначально ядерное сдерживание (как политика косвенного использования ядерного оружия в политических целях) породило распространение, поскольку все больше государств стремилось воспользоваться плодами сдерживания для обеспечения своих интересов.
Однако по мере расширения круга стран - обладательниц ядерного оружия сдерживание становилось все более неопределенным, неустойчивым и противоречивым. Это объяснялось как расширяющимся многосторонним его характером, так и внутренне присущими сдерживанию парадоксальными свойствами, включая его двусмысленность в отношении возможности применения ЯО первыми, сомнительную рациональность ряда основополагающих предпосылок и эфемерность контроля политического руководства над его применением.
Финальная стадия распространения - получение доступа к ЯО со стороны негосударственных субъектов (террористических организаций) - полностью и навсегда покончит со сдерживанием как с доктриной косвенного использования ЯО для защиты национальной безопасности. Террористам ЯО нужно не для сдерживания, а для прямого применения и шантажа тех или иных государств, всего цивилизованного мира. В свою очередь, ядерное сдерживание со стороны государств бессильно против террористов.
Диалектика ядерного сдерживания и распространения нашла отражение и в процессах ограничения вооружений и разоружения. В годы холодной войны в центре вопросов разоружения стояли: ограничение испытаний ЯО, ограничение и сокращение стратегических наступательных и оборонительных вооружений (ОСВ/СНВ), ликвидация ядерных ракет средней дальности, снижение сил и вооружений общего назначения НАТО и ОВД в Европе, параллельное сокращение их тактического ядерного оружия (ТЯО).
Правда, в 1968 г. вступил в силу Договор о нераспространении ядерного оружия, но вплоть до начала 90-х годов он оставался на периферии взаимодействия великих держав по разоружению. Взаимосвязь "вертикального" и "горизонтального" разоружения ярче всего выражена в знаменитой статье VI этого Договора, согласно которой державы обязались "в духе доброй воли вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений┘ и ядерному разоружению". При этом, совершенно очевидно, что ДНЯО рассматривался как барьер, который должен был прекратить распространение ЯО в пяти ядерных державах, признанных договором "легитимными" (а именно взорвавшими ядерное устройство до 1 января 1967 г. - статья IX). Отнюдь не предполагалось, что за это ядерные державы, со своей стороны, должны немедленно отказаться от своего ЯО, они лишь отделались обещанием "в духе доброй воли вести переговоры" на эту тему.
И вскоре такие переговоры действительно начались (в 1968 г.), но параллельно с переговорами и соглашениями на эту тему ядерные арсеналы двух сверхдержав (даже если взять только стратегические силы) выросли еще в 5-6 раз, а до уровня конца 60-х годов они могут сократиться лишь к 2012 г. Ограничение и сокращение ядерных вооружений воспринималось как серьезное, долгое и трудное дело - центральное здание международной безопасности, тогда как на ДНЯО смотрели лишь как на его промежуточную пристройку.
После окончания холодной войны приоритеты поменялись местами, сначала в политике США, а потом и у других ядерных держав, включая Россию. Правда, утрату интереса Вашингтона к процессу СНВ немало ускорили решения Москвы в 2000 и 2001 гг. об опережающем одностороннем свертывании ее стратегических ядерных сил и главных программ их обновления. Тем не менее смена приоритетов безопасности была в основе своей объективным явлением. Это подтвердила мягкая реакция России на выход США в 2002 г. из Договора по ПРО и на их отказ заключить новый полномасштабный договор по сокращению наступательных стратегических вооружений, вместо которого в том же году стороны подписали по существу "соглашение о намерениях" в виде Договора о сокращении наступательных потенциалов (СНП) без правил засчета этих потенциалов, графика и процедур сокращения и методов контроля.
С середины 90-х годов в центре проблематики международной безопасности прочно обосновалось нераспространение ЯО и его ракетных носителей, включая укрепление режима ДНЯО, его институтов (МАГАТЭ), дополнительных органов и механизмов, мер экспортного контроля.
Отношение к ядерному разоружению и в целом глубоко меняется. Все больше ядерное разоружение предстает как "романтизм" времен холодной войны, когда оно было вроде предмета веры и великие державы всеми силами старались доказать свою "правоверность" и "греховность" противника перед лицом мировой общественности. Ныне наступили новые времена, США фактически отказались от этого догмата, они не считают целесообразным даже обсуждать дальнейшие (после выполнения московского договора 2002 г.) меры сокращения стратегических ядерных сил и ТЯО, отвергли Договор по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний (ДВЗЯИ от 1996 г.), утверждают свое право на упреждающее использование ЯО, в том числе с применением перспективных "чистых" боеголовок субкилотонной мощности, проникающих глубоко под землю для разрушения защищенных бункеров. Этому примеру следует и Россия - с теми или иными оговорками и с изрядной разноголосицей на официальном уровне.
Все это, в свою очередь, ведет к размыванию основ отношений стабильного взаимного сдерживания главных держав между собой и режимов ограничения вооружений и разоружения (в жертву уже принесены ДВЗЯИ, Договор по ПРО, СНВ-2 и СНВ-3). Разрушение этих режимов в конце концов, видимо, разрушит и ДНЯО - несущую конструкцию механизмов нераспространения.
В обозримом будущем опираться и далее на сдерживание как на главную гарантию предотвращения ядерной войны - будет все менее продуктивной политикой. Прекращение дальнейшего распространения и попадания ЯО в руки террористов требует решения ряда сложнейших политических проблем и урегулирования противоречий, существующих между великими державами и между основными ядерными экспортерами. Речь идет о разработке системы новых гарантий безопасности некоторым странам в обмен на их отказ от ЯО, о более эффективном согласовании и смягчении конкурентности экспортной политики главных стран-поставщиков, о выработке легитимной общей стратегии, методов и средств конрраспространения и борьбы с международным терроризмом и поддерживающими его режимами.
По существу, речь идет о создании надгосударственного правительства - будь это в виде модернизированной ООН, механизма "большой восьмерки" или какой-либо другой организации, - которое разрешало бы международные конфликты, при необходимости заставляло страны действовать по правилам, принятым международным сообществом. Эта организация должна будет также иметь контроль над ядерной энергетикой, технологией и материалами, не просто контролировать, а реально управлять сотрудничеством государств в этой сфере (некое новое издание "Плана Баруха" от 1946 г.).
Пока для оптимизма по этому поводу мало оснований. И все же хотелось бы надеяться, что самые сильные государства, цивилизованное мировое сообщество придут к новой системе организации ядерной безопасности без принуждения шоком первого после августа 1945-го практического применения "оружия судного дня".
