Гражданский контроль над армией в России декоративен

Впервые за без малого полтора десятка лет российской демократии идея гражданского контроля над армией, о котором раньше судачили лишь общественное мнение, правозащитники да отдельные политики, приобрела формы государственной задачи. Ее 26 мая поставил президент Владимир Путин в своем Послании Федеральному собранию. Для многих структур власти, и прежде всего для военной верхушки, это прозвучало как гром среди ясного неба. Напомним слова президента: "Прошу иметь в виду Министерство обороны и правительство в целом: объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований".

Из этого, правда, может сложиться впечатление, что Минобороны и правительство сами и должны организовывать это "смотрение" за армией. Скажем, назначить неких штатских контролеров, которые и будут осуществлять определенные им премьер-министром и министром обороны функции. В то же время это совершенно очевидно показывает, что понятие "гражданский контроль над Вооруженными силами" абсолютно незнакомо не только рядовым обывателям, но и на самом высоком уровне о нем имеют смутное представление. Некоторые эксперты уже успели объяснить упомянутое понятие как некую "открытость" армии для гражданского населения. Но ясности в то, что такое "открытость", каковы ее критерии и способы реализации, не внесли никакой. Поэтому, чтобы разобраться в данном вопросе, полезно будет вначале обратиться к зарубежному опыту, рассмотреть, что понимают под гражданским контролем в демократических странах. И сравнить с российскими реалиями.

ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ОН ЕСТЬ

На Западе под "гражданским контролем над армией" принято понимать, главным образом, управление вооруженными силами со стороны политического руководства страны, которое, в свою очередь, избрано путем свободного волеизъявления граждан. Когда этого нет, армия при определенных обстоятельства может приобрести очень высокую степень самостоятельности и начнет весомо влиять на политику государства (мы не говорим здесь о хунтах или "заговорах генералов", приводящих к прямой военной диктатуре, что в настоящее время в основном встречается лишь в развивающихся странах), что, как правило, приводит к трагическим результатам. Можно вспомнить, как в начале ХХ века немецкий генеральный штаб сначала командовал Министерством обороны (хотя должно быть наоборот), а потом фактически руководил всей политикой государства. Это стало одной из главных причин Первой мировой войны, последствия которой Европа расхлебывает до сих пор и, видимо, расхлебывать будет еще очень долго. Японский генеральный штаб, скопированный в значительной степени с германского (кстати, удивительно: Япония вошла в число стран - победительниц Первой мировой, но переняла систему проигравшей стороны), навязал императорской власти самоубийственный удар по Перл-Харбору, втянув страну в безнадежную войну с многократно более мощной в политическом и военном отношении Америкой. О гитлеровской военщине напоминать не приходится. Показателен и отечественный пример. Безграничные аппетиты Минобороны и Генштаба СССР привели к тому, что экономика страны не выдержала бремени колоссальных военных расходов и рухнула, похоронив то государство, которое Советская армия должна была защищать.

На Западе извлекли уроки из всего этого. Там добропорядочные граждане, на налоги которых армия содержится и которые служат в ней, реализуют свое полное право знать, как военные обеспечивают защиту от внешней угрозы.

Министром обороны в демократических странах является исключительно гражданский человек, который помимо руководства ВС выступает лоббистом армии перед правительством и парламентом: на Западе считается, что люди в погонах сами ничего просить не должны - это дело гражданских лиц, в первую очередь министра обороны. Само Министерство обороны в развитых демократиях представляет собой смешанную гражданско-военную структуру. Проблема "военной некомпетентности" штатских "командиров" в такой системе почти никогда не возникает из-за четкого разделения административных и оперативных функций.

Еще одной важнейшей формой гражданского контроля, характерной для всех без исключения стран Запада, является процедура принятия военного бюджета. Бюджет разбивается на десятки тысяч (!) позиций, публикуется в открытой печати и детально обсуждается парламентом. Разумеется, в бюджете имеется ряд закрытых статей, но их немного, причем закрыты они только от широкой общественности. Для парламента закрытых статей нет в принципе, просто они обсуждаются на закрытых заседаниях, а парламентарии связаны "подпиской о неразглашении". Не менее жестким является и контроль за расходованием средств.

АНГЛО-САКСОНСКАЯ И ПРУССКАЯ МОДЕЛИ

В США президент (он же верховный главнокомандующий) осуществляет руководство вооруженными силами через гражданского министра обороны, которого назначает с согласия Конгресса. Министр обороны отвечает за строительство ВС, их мобилизационную и боевую готовность, использование, материально-техническое обеспечение, проведение военных исследований и разработок. Он является главным консультантом президента по всем военным вопросам. Административное управление армией министр осуществляет через центральный аппарат Минобороны и министерства видов ВС. В Пентагоне в настоящее время 10 управлений. Во главе семи из них - разведывательного, национальной безопасности, картографического, ядерных боеприпасов, связи, тыла, оказания военной помощи - стоят генералы, остальные три - перспективных военных исследований, расследований, финансового контроля за военными контрактами - возглавляют гражданские лица.

Гражданскими лицами являются также министры армии (то есть сухопутных войск), военно-воздушных и военно-морских сил. Они отвечают за строительство, мобилизационную и боевую готовность своих "вотчин". Генералы и адмиралы возглавляют штабы этих структур, однако никакими командными полномочиями ни один из них не обладает, каждый в рамках своей компетентности является всего лишь советником министра обороны и своего непосредственного министра. Начальники штабов видов ВС и комендант морской пехоты образуют Комитет начальников штабов (КНШ), каждый начштаба руководит КНШ по очереди два года. КНШ разрабатывает различного рода планы и рекомендации для министра обороны, но управленческих функций опять же не имеет. Оперативное управление вооруженными силами осуществляет все тот же гражданский министр обороны через территориальные (Североамериканское, Южноамериканское, Европейское, Тихоокеанское, Центральное) и целевые (спецопераций, стратегическое, единых сил, стратегических перебросок) Командования.

Отсюда видно, что американской армией командуют исключительно политики (президент и министр обороны), военные же лишь разрабатывают для них планы и рекомендации, а также исполняют приказы политиков.

Устройство высших органов управления ВС США олицетворяет англо-саксонскую систему децентрализованного военного руководства, когда единый генштаб вообще отсутствует (КНШ эквивалентом последнего не является). В России же Генштаб за последние более чем 200 лет с момента его создания во времена Петра I играл весьма большую роль как в войнах, так и в мирном строительстве Вооруженных сил, особенно в советское время. Поэтому интереснее будет взглянуть на опыт Германии - создательнице заимствованной нами прусской модели, в которой генштаб есть, причем его роль чрезвычайно велика. Кроме того, Германия после Второй мировой войны продемонстрировала переход от тоталитарной системы, в которой армия была бесконтрольна, к демократической. Да и вооруженные силы там, как и в России, комплектуются по призыву, а не по найму, как в США.

В мирное время бундесвером руководит министр обороны (разумеется, гражданский), имеющий исключительное право отдавать войскам приказы и распоряжения, в военное - федеральный канцлер. Гражданскими лицами являются все пять заместителей министра обороны. Оперативное руководство в германской армии осуществляет генеральный инспектор, статуса заместителя министра не имеющий. Руководящий штаб (в отечественной литературе его обычно называют главным штабом), являющийся, по сути, рабочим органом генерального инспектора, в бундесвере - лишь одно из многочисленных подразделений Минобороны.

Численность бундесвера, его оргштатную структуру определяет только парламент (бундестаг), который контролирует и военные закупки. Еще одним важнейшим парламентским институтом по контролю над национальной армией является уполномоченный бундестага по вопросам обороны. Он избирается не более чем на один срок и при этом не является ни парламентарием, ни чиновником и не имеет права в период исполнения своих обязанностей осуществлять какую-либо другую работу или политическую деятельность. Для избрания уполномоченным не обязательно иметь опыт военной службы. В его обязанности входит защита прав военнослужащих. Солдаты и офицеры (а также их родственники, друзья, доверенные лица) могут напрямую обращаться к нему с жалобами на ущемление своего права на свободное высказывание мнений, юридическую защиту, политическую деятельность вне службы, а также на материальное положение, служебные притеснения и т.д. Уполномоченный действует как по указанию бундестага, так и по собственной инициативе. Ему обязаны предоставлять любую имеющуюся в военных частях и учреждениях информацию, отказ в доступе к ней по соображениям секретности возможен со стороны лишь одного должностного лица - министра обороны. Уполномоченный может в любое время без предупреждения посещать любые объекты бундесвера, вести личные беседы с военнослужащими без участия вышестоящего начальства. Ежегодно он выступает в бундестаге с отчетом о положении дел в армии, причем этот доклад затем рассылается в войска до роты включительно.

БЕССМЫСЛЕННЫЕ ЭКСПЕРИМЕНТЫ 1990-х

Из вышеизложенного понятно, что в России ничего подобного нет. И не было. В Советском Союзе власть была назначаемой, "самоизбираемой", а политический контроль над армией осуществлялся в рамках партийных структур. Поэтому Министерство обороны было органом чисто военного руководства Вооруженными силами. При этом, вопреки устоявшемуся мнению, некоторые советские министры обороны были вполне гражданскими людьми. Так, очень трудно считать военным луганского слесаря Клима Ворошилова, который волею судеб стал маршалом. Другой военачальник Николай Булганин в начале своей партийной карьеры был чекистом, затем находился на хозяйственной работе (возглавлял Моссовет, правительство РСФСР, Госбанк). Маршал Дмитрий Устинов был профессиональным инженером, а в армии прослужил один год рядовым...

После краха СССР и, казалось бы, воцарившейся и развивающейся демократии случился парадокс: контроль над Вооруженными силами со стороны власти и общества стал куда меньше, чем в советский период. Ибо при том, что партийные органы исчезли без какой-либо замены, Минобороны осталось, как и было, чисто военным, и возглавлять его продолжали люди в погонах. В этот период генералитет всячески сопротивлялся любым время от времени возникающим замыслам создать "нормальное" гражданско-военное Минобороны и поставить во главе штатского чиновника, пугая руководство страны тем, что "армия гражданского министра (а тем более "в юбке" - серьезно обсуждалось и такое) не примет". Состоявшееся все же назначение первым заместителем министра обороны гражданского Андрея Кокошина никакого реального влияния на ситуацию не оказало, поскольку система его легко и очень быстро "перемолола". В конечном счете получилось, что военные стали руководить сами собой и контролировать сами себя. Бориса Ельцина это, кстати, вполне устраивало, потому что именно он оставался для генералов единственным руководящим и контролирующим их гражданским "органом". В свою очередь, за почти безраздельную власть в военной вотчине генералитет платил Кремлю политической лояльностью.

В 1996-м тогдашний министр обороны генерал армии Игорь Родионов был уволен из Вооруженных сил в связи с достижением 60-летнего возраста, но при этом оставлен во главе военного ведомства. Так Россия впервые получила гражданского министра обороны. Который, разумеется, гражданским стать не мог по сути. К тому же уже на следующий год он повздорил с Верховным главнокомандующим и был отправлен в отставку. И во главе Минобороны вновь поставили генерала. "Фокус" с Родионовым не имел никакого смысла.

Тогда же возникла идея ввести "двоевластие" в армии: вывести Генштаб из структуры Минобороны и "замкнуть" его непосредственно на президента. Реализованы эти планы, к счастью, не были. Однако в конце 1990-х Генштаб, и без того играющий огромную роль в системе органов высшего военного управления, все же довольно резко усилился (здесь надо помнить, что начальник Генерального штаба, по статусу являясь, с 1953 г., первым заместителем министра обороны, обладает командными полномочиями, сравнимыми с полномочиями самого министра). Пример с броском российских десантников из Боснии в Косово в этом смысле весьма показателен. Данная операция, разработанная в Генштабе, была предложена президенту Ельцину Анатолием Квашниным напрямую, в обход министра обороны и также напрямую главой государства санкционирована. Ни министр иностранных дел, ни Федеральное собрание (которое, кстати говоря, в тот период обладало высокой степенью независимости от исполнительной власти) проинформированы также не были. С тактической точки зрения операция была проведена блестяще, с военно-стратегической она показала, что Россию на Западе боятся независимо от состояния, в котором она находится. А вот с внутриполитической точки зрения┘ Бросок на Слатину показал, что ситуация в России чем-то напоминает Германию начала ХХ века: Генштаб руководит если еще не государством (санкцию президента его начальник все же спросил), то Министерством обороны точно. Причем все гражданские институты власти, кроме президента, были полностью выключены из системы принятия решений, хотя Россия фактически шла на прямой конфликт с сильнейшей в мире военной машиной США и НАТО. От военного столкновения тогда спасло лишь то, что английский генерал Джексон отказался выполнить приказ американского генерала Кларка очистить аэродром от русских десантников.

БЕСПЕРСПЕКТИВНЫЙ "КОНТРОЛЕР" СЕРГЕЙ ИВАНОВ

Новую "радикальную" попытку изменить систему управления ВС России предпринял Владимир Путин. 28 марта 2001 г. он назначил министром обороны Сергея Иванова (который до этого являлся секретарем Совета безопасности). Попытка эта длится до сих пор и перспективы у нее, по всей видимости, те же, что и в случае с Родионовым.

Генерал-лейтенанта запаса Службы внешней разведки Сергея Иванова считать гражданским, конечно, можно, поскольку в отличие от Родионова он не служил в армии и никак не связан с внутриармейскими группировками. (Внешне он и сейчас "над" ними.) Поэтому для военных он "пиджаком" и является. Впрочем, часть офицеров и генералов невоенного министра вполне терпит: не "свой", но все же генерал запаса. Однако так или иначе гэбэшное прошлое Иванова все же сказывается в его взаимоотношениях с офицерами-войсковиками: как известно, отношения между армейцами и чекистами всегда были, мягко говоря, натянутыми.

Но это все мелочи. Ибо очевидно, что Иванова назначили министром не потому, что он гражданский (в смысле - не военный), а потому, что он - питерский чекист, которого Путин хорошо знает еще с 1976 г. Сам нынешний глава государства, как известно, президентом (первый срок) стал неожиданно для самого себя. ("Я не хотел быть президентом, но потом втянулся".) Естественно, в такой ситуации он формировал команду из хорошо знакомых сослуживцев, при этом их компетентность в тех вопросах, которые им поручалось курировать, имела второстепенное значение.

Чекист Иванов, не имеющий не только военного, но даже технического образования (он закончил переводческое отделение филологического факультета ЛГУ), теперь, вроде бы, обязан быть специалистом сразу во всех военных вопросах. Разумеется, ни один военный министр не способен быть таким универсальным специалистом, он досконально знает лишь свой вид ВС или род войск, а остальное - в общем и целом (что и демонстрировали последовательно десантник Павел Грачев, общевойсковик Игорь Родионов и ракетчик Игорь Сергеев). Поэтому "заброшенный" в армию Иванов оказался в крайне сложной ситуации. А тут его руководство Министерством обороны еще сопровождает бесконечная череда крупнейших технических катастроф, взрывов складов с боеприпасами, одиночных и групповых побегов военнослужащих нередко со стрельбой и убийствами. Все это, конечно, началось задолго до того, как Сергей Борисович сел в министерское кресло, но за более чем три года руководства Минобороны сколько-нибудь изменить ситуацию к лучшему ему не удалось. Реформы (вернее, то, что называют реформами), которые он проводит в Вооруженных силах, тоже вызывают много вопросов. В России вообще мало кто понимает, что армию умершего государства реформировать невозможно - она обязательно рано или поздно умрет вслед за своей страной. Петр I "отказался" от старой Руси, и почило "дружинно-стрелецкое" войско; большевики разрушили империю и тоже создали "армию нового типа"...

ОТЕЧЕСТВЕННОЕ НЕВЕЖЕСТВО

Между тем сами военные убеждены, что гражданский контроль за Вооруженными силами страны в государстве есть, более того, он действует. В "Актуальных задачах развития ВС РФ", опубликованных в октябре прошлого года (более известны под названием "Белая книга Сергея Иванова"), есть такой милый пассаж: "в России была сформирована система гражданского контроля над Вооруженными силами, что полностью соответствует требованиям демократической политической системы". Из дальнейшего текста следует, что под этим в Минобороны понимают участие Госдумы в принятии военного бюджета. Называть это "гражданским контролем" могут только люди, абсолютно несведущие в данном вопросе. Тем более что бюджет разбивается не на десятки тысяч статей, как на Западе, а всего на несколько позиций; плюс к этому Госдума не имеет никакой возможности контроля за расходованием уже выделенных средств. Но это еще что, далее в "Белой книге" есть совершенно потрясающее заявление: "Эффективность гражданского контроля над военной сферой зависит от наличия у субъектов контроля основательных военных знаний, без которых даже благонамеренное творчество в данном деле будет подвержено поверхностным или искаженным представлениям и суждениям о состоянии дел в армии, может принять уродливые формы, либо попадет под влияние пацифистских мифов о "первородной греховности" всех военных вообще".

Чтобы вникнуть, надо прочитать еще раз, не спеша, вдумываясь. Те, кто сочиняли это, тоже, надо полагать, очень тщательно продумывали каждое слово и выписывали эту дичь. Ведь для "демократической политической системы" (а Россия заявляет себя именно таковой!) подобная постановка вопроса невозможна в принципе - ни с моральной, ни с юридической точек зрения.

Западные министры обороны и их заместители чаще всего не имеют "основательных военных знаний", однако система функционирует вполне успешно. Немецкий уполномоченный бундестага по вопросам обороны, как уже было сказано, может быть человеком абсолютно некомпетентным в военных вопросах. Более того, он даже может находиться под влиянием "пацифистских мифов", однако сам факт его наличия не только не подрывает, но укрепляет обороноспособность Германии. Кстати, опыт Германии и большинства других западных стран показывает: если права военнослужащего соблюдаются и защищаются, армия вполне может быть и призывной, принцип комплектования ВС при таком положении вещей принципиального значения не имеет. Если же военнослужащий находится в положении раба (солдаты) или бомжа (офицеры), то переход на контрактную службу (который сейчас так форсируют в России) при отсутствии рычагов гражданского контроля ничего не изменит.

Поэтому процитированное в начале данной статьи заявление президента Путина о гражданском контроле над армией и обескуражило генералов: мол, и чего же теперь ожидать?! Тем более что в контекст данного заявления вполне вписываются недавние шаги по резкому снижению роли Генштаба в руководстве ВС в пользу Минобороны, а также внезапный "набег" на Арбатскую площадь со стороны Счетной палаты. Но это и все. А с учетом того, что целый ряд важнейших элементов демократии в настоящее время в России носит лишь декоративный характер, говорить о гражданском контроле над ВС в традиционном западном смысле сегодня просто бессмысленно. Например, включение прокремлевской (что общеизвестно) Думы в военно-бюджетный процесс никакого реального независимого контроля над ним не обеспечит. Также если вдруг в России появится аналог немецкого уполномоченного по вопросам обороны (представить это почти невозможно, но допустим), при сегодняшнем отсутствии даже видимости разделения властей никакого влияния на ситуацию в Вооруженных силах этот наделенный правами "правозащитник" оказать не сможет, особенно в условиях нынешнего правосудия.

Однако гражданский контроль над армией, видимо, будет укрепляться в другом, российском, смысле: президент Путин будет контролировать генералитет через гражданского министра обороны (пока через Иванова). Поэтому и минимизируется роль начальника Генштаба генерала армии Квашнина, а Счетная палата ищет компромат на генералов и адмиралов, то есть любые выявленные нарушения и преступления будут использованы только для того, чтобы добиться полного послушания от руководства ВС. Теоретически это все же лучше, чем сегодняшнее состояние почти полной бесконтрольности. Однако обществу от этого будет ни жарко, ни холодно. Ведь все прекрасно понимают, что судьба любого "громкого" уголовного дела определяется не его тяжестью, а исключительно соображениями политической целесообразности.

Конечно, общество ничего не получит и в том случае, если будет создано как бы гражданское Минобороны, встроенное в нынешнюю политическую систему. Сегодня у народа возможности формировать власть весьма ограничены. Однако даже наличие "демократических декораций" дает надежду на то, что когда-нибудь за ними удастся возвести реальную кладку. Поэтому любое движение в направлении усиления политического руководства российскими Вооруженными силами будет носить однозначно прогрессивный характер.