Андрей Одинцов
Сытно и вкусно накормить солдата – одна из главных задач армейских тыловых служб.
Фото из книги «Вооруженные силы Российской Федерации»
При проведении военного строительства в России в число важнейших вопросов, требующих первостепенного внимания, входит всестороннее обеспечение войск (сил), том числе и тыловое, которому всегда отводятся особое место и роль. Совершенствование тылового обеспечения как важнейшего вида обеспечения боевых действий проводится по различным направлениям. Основные из них сформулированы в Концепции развития Тыла Вооруженных сил Российской Федерации. Одним из этих основных направлений в условиях рыночной экономики является создание и развитие единой системы тылового обеспечения войск (сил) по территориальному принципу. Это положение является превалирующим в теории развития Тыла в течение последнего десятилетия.
В МИРНОЕ И ВОЕННОЕ ВРЕМЯ
Не раскрывая содержания официальных взглядов на реализацию данного направления, имеющих строго определенную приверженность к давно сложившимся стереотипам и отличающихся неукоснительным соблюдением ведомственных интересов, хотелось бы высказать иную, альтернативную точку зрения по данному вопросу.
Предлагаемые подходы к решению проблемы при кажущемся на первый взгляд (мнимом) сходстве, имеет коренные, принципиальные отличия от официальных взглядов.
Итак. Предполагается, что системы тылового и технического обеспечения войск (сил) в условиях рыночной экономики должны рано или поздно интегрироваться в единую систему. Иными словами, вместо нескольких систем тылового и технического обеспечения силовых ведомств будет построена одна – система тылового и технического обеспечения Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации.
Казалось бы, путь определен и утвержден на самом высоком уровне, дело осталось за малым – претворить намеченное в жизнь. Однако именно это и вызывает серьезное сомнение. Дело в том, что после принятия решения о создании единой системы тылового обеспечения началось перетягивание «бюджетного одеяла» между ведомствами. И ожидать иного при такой постановке задачи было бы просто удивительно.
Причина? Большинство ведомств, имеющих подчиненные им войска, воинские формирования и органы, не хотят отдавать свои финансы и свою материально-техническую базу в общую «копилку». Все предложения ведомств сводятся к одному: давайте создадим общую систему, а наше пусть останется при нас. При такой позиции вопрос никогда не сдвинется с места. Неслучайно уже более десяти лет в этом направлении не сделано никаких практических шагов. Как говорится, воз и ныне там.
Следовательно, на взгляд автора этой статьи, речь должна идти не о единой системе тылового обеспечения, а о Комплексной системе повседневного обеспечения и обслуживания войск (сил) (КСПО, далее – система). Почему именно так? Постараюсь разъяснить.
Условно разделим систему на две части: стационарную и подвижную. Стационарная создается и развивается в интересах обеспечения повседневной жизнедеятельности войск (сил), их боевой и мобилизационной готовности и боевой подготовки. Она фактически представляет собой часть народного хозяйства, выделенную для удовлетворения материальных, технических и иных потребностей воинских частей и учреждений в мирное время. То есть выполняет сугубо гражданские задачи с некоторыми специфическими особенностями.
Подвижная часть общей системы создается и развивается в интересах обеспечения воинских частей и подразделений в боевых условиях (в условиях военного времени, вооруженного конфликта и т.п.). Она по своей сути представляет часть Вооруженных сил, выделенную для выполнения специальных задач в ходе подготовки и ведения операций (боев). То есть это фактически армейские (флотские) подразделения, участвующие в подготовке боя и ликвидации его последствий, но не принимающие непосредственного участия в самом бою. Хотя, как показывает опыт, при определенных условиях или крайней необходимости и это не исключается.
Такое условное разделение объясняется просто. Стационарная часть представляет собой не что иное, как нынешнее войсковое хозяйство, основу которого составляет материально-техническая база, включающая в себя объекты хозяйственного, технического, медицинского назначения, а также учебно-материальной базы боевой подготовки и воспитательной работы.
Особо отметим, что в военное время в решении задач обеспечения участвует только незначительная часть войскового хозяйства. А именно та, которая уходит в составе воинской части в район боевого предназначения (то есть транспортные и технические средства с запасами материальных средств). Все объекты материально-технической базы остаются на прежнем месте, без прежних хозяев и практически перестают работать на Вооруженные силы, другие войска и воинские формирования.
Кроме того, в мирное время имеющаяся система обеспечения войск (сил) представляет собой достаточно громоздкий механизм, в котором все «детали» работают не по единой команде, а как бы по нескольким, порою взаимоисключающим, сигналам.
Судите сами. У объектов войскового хозяйства только номинально один хозяин – командир войсковой части, а на практике каждый из них живет по различным законам, финансируется по разным службам и имеет как минимум двух хозяев. Например, у войсковой столовой – это начальники продовольственной и квартирно-эксплуатационной служб. То есть за здание отвечает один человек, а за его содержание – другой. Само здание также финансируется и обеспечивается по одной службе, а установленное в нем оборудование – по другой.
Видимо, исходя из существующих условий, интеграция систем тылового и технического обеспечения в мирное время должна идти по пути слияния двух стационарных составляющих каждой из систем. Представляется целесообразным на этом пути создание новых структурных учреждений, состоящих из подразделений тылового и технического обеспечения, а также иных подразделений, которые в будущем могли бы составить систему обеспечения повседневной жизнедеятельности всех войск (сил) в мирное время.
Суть предлагаемого варианта сводится к тому, чтобы в определенном территориальном районе (на определенном участке) все, начиная от земельного участка, материально-технической базы и материальных средств и заканчивая подъездными путями, принадлежало некоему учреждению. Назовем его базой комплексного обеспечения войск (сил) (далее – база).
При таком варианте воинская часть или несколько воинских частей, дислоцирующихся в данном конкретном районе (на конкретном участке), будут обеспечиваться через это учреждение по принципу, который предусматривает следующее: после приписки к базе любая воинская часть получает от нее полный комплекс услуг и обеспечивается в соответствии с установленными нормами всеми материальными средствами по заявке. За правильность составления заявки и ее соответствие установленным нормам и лимитам отвечает командир воинской части, а за полноту и качество выполнения заявки – начальник базы.
При этом воинские части должны иметь в своем составе роты и взводы материального и технического обеспечения. Но они не будут задействованы в обеспечении войск (сил) в мирное время, а приступят к выполнению своих задач только с момента объявления боевой тревоги, а расходовать (использовать) свои запасы материальных средств смогут только с началом автономных действий. То есть с момента, когда отсутствует возможность прикрепления воинской части к какой-либо базе. Периоды автономных действий частей различного назначения могут быть разными по своей продолжительности. А чтобы специалисты тыла не потеряли навыки, они будут тренироваться при выполнении своих функциональных обязанностей в ходе занятий и на проводимых учениях с выходом в поле.
ЗАГЛЯНЕМ В ЗАКОН...
Очень важным моментом в создании комплексной системы повседневного обеспечения войск (сил) является то, что она изначально не должна входить в военную сферу деятельности. С самого начала система должна представлять отдельную от военных структуру, подчиненную непосредственно правительству России. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» правительство РФ организует «оснащение Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам», «обеспечение... материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам» (ст. 6). Следовательно, Минобороны и другие силовые ведомства России должны только «оформлять» заказы (заявки), а не самообеспечиваться.
Во-вторых, в этом же документе определены функции Минобороны России (ст. 14). В частности, четко указано, что оно заказывает и финансирует производство и закупку вооружения и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов в пределах выделенных на эти цели средств.
Это означает, что в соответствии с законом Минобороны уже может выступать единственным заказчиком материальных средств для всех силовых ведомств, с одной стороны, а с другой – не исключает наличие некой структуры в его составе, которая бы решала все вопросы обеспечения. Подтверждением этому служит опыт многих развитых зарубежных стран.
Однако для российских условий наиболее приемлемым вариантом все-таки является тот, при котором система строится по принципу отдельного ведомства. Может быть, это сугубо субъективное мнение, но у автора есть убежденность в том, что наши силовые ведомства в силу своего менталитета не пойдут на то, чтобы «быть под кем-то».
В-третьих, очевидно, что развитие системы должно и будет происходить по общеэкономическим законам. Вместе с тем, адаптируясь к рыночным условиям и развиваясь с учетом их изменений, она постоянно будет ориентирована на перспективы и особенности развития военной науки (теории и практики вооруженной борьбы).
Подвижная часть («боевой тыл»), в свою очередь, будет развиваться и совершенствоваться только по законам вооруженной борьбы и военного строительства. Ее состав, структура и оснащение всегда должны полностью соответствовать задачам и готовности обеспечиваемых войск (сил).
Что бы ни происходило в экономике, подвижная часть системы обеспечения войск должна быть в постоянной готовности к выполнению поставленных задач в полном объеме и с высоким качеством. В этом одно из главных принципиальных отличий альтернативной точки зрения.
ДВА ВАРИАНТА
Официальная позиция по тыловому обеспечению, принятая сегодня, не верна. Она, как говорят шахматисты, патовая.
В чем заключается ее «патовость»? Прежде всего в следующем. Когда вопрос касается нескольких федеральных органов власти, фактически равных по своим полномочиям, необходимо определять, кто будет координатором проведения совместных мероприятий.
Создание временных межведомственных комиссий, собирающихся периодически и регулирующих некоторые вопросы соответствующими протоколами заседаний, должного эффекта не приносит и не принесет. Для решения таких важных проблем, как военная реформа в целом или оптимизация систем обеспечения в частности, необходимо, по всей видимости, создавать орган управления, который бы работал на постоянной основе и впоследствии трансформировался в новую государственную структуру.
Если рассматривать наш конкретный пример, то речь должна идти о некоем государственном комитете (департаменте) Российской Федерации по созданию единой системы повседневного жизнеобеспечения войск (сил).
По мере практической разработки утвержденного варианта должны создаваться соответствующие структуры, подчиненные непосредственно департаменту, при одновременном сокращении соответствующих структур в силовых ведомствах. Скажем, если создается единая система воинских перевозок, то во всех ведомствах органы воинских перевозок исключаются из штатов и переводятся в подчинение департамента. Исключение в данном случае может быть сделано только для Генштаба, в структуре которого необходимо оставить незначительный по численности орган планирования воинских перевозок.
Вариантов создания новой системы может быть несколько. Она может быть создана постепенным переводом в ее структуры вертикальных или горизонтальных звеньев существующих систем обеспечения, может формироваться по определенным территориям (субъектам Федерации, военным округам или регионам), а может быть создана и заново. Соответственно сроки ее создания и финансовые расходы при различных вариантах будут существенно отличаться друг от друга.
Кратко обозначу контуры некоторых предлагаемых вариантов.
Вертикальный вариант – это когда в ведение департамента передается целый вид обеспечения, например торгово-бытовое. Тогда все структуры, начиная от центрального аппарата ГУТ МО до последнего военного магазина (киоска), передаются из подчинения Тыла ВС в подчинение департамента.
Постепенно из каждого силового ведомства будут изыматься гражданские элементы их структуры и передаваться департаменту. Никаких особых затрат бюджетных денег здесь не нужно. Произойдут лишь некоторые изменения в самой структуре финансирования. Например, средства на содержание структур ГУТ МО будут планироваться и поступать не по линии Минобороны, а по линии департамента.
Горизонтальный вариант предполагает передачу стационарных объектов по гарнизонам (военным городкам) независимо от того, к какой службе они относятся и какому ведомству принадлежат.
Здесь самым эффективным может быть территориальный вариант, когда в пределах одного субъекта Российской Федерации (региона, военного округа) все обеспечивающие структуры объединяются в одну под региональным управлением, а региональные управления, в свою очередь, подчиняются Центру. При этом они тесно взаимодействуют с администрацией субъекта Российской Федерации (командованием военного округа). Такой подход уже существует в структуре отдельных министерств и ведомств (МЧС, ФПС и др.).
Например, существует Северо-Кавказское региональное управление ФПС, которое решает определенные задачи. Примерно в тех же границах решают свои задачи региональные управления МЧС и МВД. Кроме них практически на этой же территории размещены войска СКВО.
ВОТ В ЧЕМ ОТЛИЧИЕ
В общих чертах, по официальной версии, на территории военного округа должна быть создана одна сопряженная система тылового обеспечения под единым управлением. В качестве органа управления территориальной системой предлагается управление тыла СКВО.
При этом часть задач обеспечения остается в ведении региональных органов управления Тыла силовых ведомств, включенных в единую систему.
Однако есть и другие точки зрения по данному вопросу: от полного неприятия как официальной, так и других версий, до абсолютно радикальных – передачи функций обеспечения войск коммерческим структурам.
В чем отличие предлагаемого территориального варианта от официального?
Во-первых, предлагается иметь территориальную систему не в составе военного округа, а только в границах его территории.
Соответственно есть различие и в функциях управлений военного округа. Они не руководят процессом обеспечения войск в мирное время, их функции в нем крайне ограничены. Фактически эти функции сводятся к формированию заказов (заявок) и контролю своевременности и качества их выполнения в подчиненных войсках. По предлагаемому варианту органы военного управления непосредственно несут ответственность только за сохранность имеющихся в войсках запасов материальных средств и боевую готовность своих войск, в том числе и подвижной части Тыла. Соответственно, ввиду ограничения круга обязанностей (функций) органов военного управления в мирное время, должна быть ограничена и их штатная численность.
Во-вторых, этот вариант создает абсолютно равные условия для воинских частей и учреждений любой подчиненности в границах определенной территории. Все они обеспечиваются по заявкам (заказам) в соответствии с установленными правительством России нормами и лимитами в пределах назначений по соответствующим статьям бюджета. При этом каждая воинская часть имеет свой «маленький» подвижный тыл, предназначенный только для ее обеспечения в особый период.
Принципиальное отличие заключается в том, что в условиях мирного времени военные имеют материальные средства, но ими не распоряжаются.
Все, что касается обеспечения войск (сил), делает новая система: сколько положено войскам (силам), столько и отпустит горючего и других материальных средств; накормит личный состав или обеспечит пайком в натуре; выдаст по соответствующей норме вещевое имущество и выстирает обмундирование, организует помывку личного состава и пр. Другими словами, система снимает с военных несвойственные им функции.
В-третьих, этот вариант почти исключает или в значительной степени ограничивает ведение хозяйственной деятельности всеми военными структурами. Ведь практически все хозяйственные задачи будет решать вновь созданная система. Войска (подвижный тыл) будут участвовать только в освежении запасов и техническом обслуживании штатных технических средств.
При этом варианте – в виде уже упомянутого департамента – создается дополнительный государственный орган контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых на оборону. Ведь структуры департамента смогут отпустить материальные средства и услуги только в пределах бюджетных назначений и по соответствующим нормам.
Таким образом, с введением новой системы обеспечения войск произойдет разделение функций и по финансовым вопросам. Одни (военные) будут более основательно обосновывать свои потребности, зная о том, что существует система, которая четко отслеживает, куда и на что расходуются бюджетные средства во всех ведомствах. Другие (правительство РФ, департамент), в свою очередь, удовлетворяя заказы (потребности) военных в материальных средствах, смогут достаточно четко контролировать их использование и эффективность расхода бюджетных средств, выделяемых на оборону.
Если же система будет оставлена в составе Минобороны России, то непременным условием ее развития и совершенствования должно быть создание самостоятельного департамента всестороннего обеспечения войск. Он не должен находиться в подчиненной зависимости от Генерального штаба Вооруженных сил.
Логика здесь проста: в мирное время департамент организует выполнение гражданских задач, не свойственных военным органам, а Генштаб, напротив,– занимается решением мобилизационных, боевых и других чисто военных вопросов. Но оба органа в своей работе преследуют одну общую цель – укрепление обороны. Именно поэтому они должны тесно взаимодействовать, но не находиться в подчиненной зависимости.
Оба этих органа управления должны быть подчинены в военное время одному лицу. Таким лицом является президент РФ – Верховный главнокомандующий. Что касается мирного времени, то они могут подчиняться соответствующим структурам правительства РФ.
С другой стороны, департамент представляет часть народного хозяйства, выделенную для обеспечения всех войск в мирное время, как бы сливается с остальной частью народного хозяйства в условиях военного времени. И именно ему в особый период будет принадлежать главная роль в тыловом и техническом обеспечении войск (сил), в то время как Генштаб Вооруженных сил будет занят планированием и проведением военных операций.
Здесь нет противоречий. Ведь необходимая часть специалистов Тыла и технического обеспечения в любом случае будет иметься в составе воинских частей, соединений и органов управления. Другое дело, что она будет не такой значительной по составу и структуре, а также функции ее будут совершенно иными, чем сегодня.
Конечно, данный проект вызовет активное сопротивление, в первую очередь – руководства военного интендантства, тем не менее представляется вполне реальным, что в современных условиях и на ближайшую перспективу (первую половину XXI века) предлагаемый способ всестороннего обеспечения войск (сил) все-таки станет основным и найдет свое воплощение в наших Вооруженных силах.
