Провал стратегии социального развития на финансовом фронте

Как и прежде, Минобороны жестко лимитируется Минфином в части повышения денежного довольствия.
Фото ИТАР-ТАСС

Весна нынешнего года принесла наконец-то некоторую вразумительную надежду на выполнение давних обещаний военно-политического руководства России – сделать денежное довольствие (ДД) и вообще статус наших военнослужащих такими, чтобы это полностью соответствовало представлениям об армии мощного, современного государства. Разумеется, путь к такой цели непрост. Напомним, что попытка решить эту задачу, предпринятая в 2002 году, была полезной, но свелась в основном к выравниванию ДД военачальников с денежным содержанием (ДС) верхних эшелонов гражданского чиновничества.

О младших офицерах тогда толком не позаботились. Поэтому многие курсанты военных училищ и выпускники, почувствовав себя обманутыми, стали увольняться – как могли. А к лицам рядового и младшего командного состава (РМКС), даже к тем, которые служили по контракту, законотворцы отнеслись и вовсе пренебрежительно. Военнослужащих РМКС, несущих основную часть тягот и лишений военной службы, по статусу приравняли к референтам... самого нижнего разряда чиновничьей иерархии.

Для заключения контракта у них как не было раньше, так и не прибавилось весомых стимулов.

Поэтому в 2003 году при обосновании федеральной целевой программы (ФЦП) по переводу воинских частей постоянной готовности в основном на добровольное комплектование по контракту было принято решение ввести новую «стимулирующую» надбавку для РМКС, а заодно и для офицеров младшего и среднего звена, командующих ими. Однако офицеры старшего звена, особенно в центральном аппарате (ЦА) Минобороны, почувствовали себя как бы «обиженными». Они обратились к тогдашнему министру обороны Сергею Иванову с просьбой-предложением ввести еще одну надбавку – исключительно для них. Надбавку не простую, а долгосрочно действующую в их «пользу». Результаты такой политики проиллюстрированы внизу страницы на графике.

По нему видно, что размеры ДД, выраженные в текущих ценах периода 2002–2008 годов, росли у всех военнослужащих. Но у работников центрального аппарата они «взмывали ввысь». Каждое увеличение оклада по должности (при индексации, парирующей инфляцию) приводило (за счет надбавок) к росту ДД «аппаратчиков» на величину, превышающую не только рост ДД у солдат и сержантов, но и размеры всего ДД военнослужащих РМКС. Оно все годы оставалось меньше, чем средняя зарплата по стране. Время шло, рубль обесценивался, расходы на ФЦП при ее корректировке росли, но только не «стимулирующая» добавка.

БЛАГОЕ НАМЕРЕНИЕ, ОБЕРНУВШЕЕСЯ СМУТОЙ

Именно такую ситуацию с ДД и принял от Сергея Иванова сменивший его на посту новый министр обороны РФ Анатолий Сердюков. И что бы ни говорили недоброжелатели о его некомпетентности в военных делах, нельзя не отметить благородную инициативу гражданского управленца: при нем началась разработка «Стратегии социального развития Вооруженных сил РФ на период до 2020 года». В апреле 2008 года она была утверждена. Тогда же приказом министра обороны № 241 от 28.04.2008 года для реализации стратегии была учреждена комиссия.

Замыслы выглядели грандиозными. Напомним, в частности, намерение ввести Вооруженные силы РФ в «пятерку лучших армий мира, в том числе по основным социально-экономическим показателям», а военнослужащих, проходящих службу по контракту, – в состав «среднего класса страны». Для этого, как предполагалось, их ДД должно превысить среднюю заработную плату (СЗП) по стране на 25%, а военные пенсии (ВП) должны подняться до уровня 80% от ДД. Обещано и другое: «Гражданское общество впервые сможет принять участие в контроле за ходом выполнения мероприятий и программ, обеспечивающих реализацию стратегии». Правда, следующее утверждение – о том, что «армия становится по-настоящему открытой», не гармонировало с фактически кулуарной работой комиссии и закрытостью разработки законопроектов об изменениях в армии, даже при их обсуждении в Государственной Думе.

Однако вскоре после утверждения стратегии произошли отвлекающие негативные события. Это августовская война 2008 года, в ходе которой ВС РФ защищали своих военнослужащих-миротворцев и мирных жителей Южной Осетии. Одновременно грянул экономический кризис.

Осенью 2008 года президент РФ с подачи военачальников объявил переход к «новому облику» нашей армии, заметим, тоже кулуарно разработанному, втайне от большинства не только гражданских лиц, но и военнослужащих.

На короткое время совпали интересы контрактников, ранее принужденных к «добровольному» подписанию контракта, и военачальников, допустивших принуждение вместо того, чтобы сделать службу привлекательной, в том числе за счет достойного ДД. Контрактники начали разбегаться, а генералы избежали ответственности за провал ФЦП, обвинив контрактников в отсутствии патриотизма.

В этих условиях ради экономии бюджетных средств было решено комплектовать основную часть должностей РМКС (700 тыс. человек) по призыву. Тем обстоятельством, что призвать столько юношей в сложившейся демографической ситуации не удастся, пренебрегли. И тем, что боеспособность лиц, проходящих военную службу в течение всего лишь одного года, крайне низка – тоже пренебрегли. Генералы убедили депутатов в правомочности посылать в бой военнослужащих, которые прослужили всего лишь 3 месяца. И такая поправка была внесена в закон.

А ведь всем, казалось бы, известно влияние на безопасность дорожного движения наскоро подготовленных молодых водителей транспортных средств. Даже если они ездят не в боевых машинах, а в комфортных иномарках. Появление термина «чайник» по отношению к ним не случайно. И вот, применительно к нашей армии, получилось, что она стала состоять в основном из «чайников». Напрашивается шуточное предложение: руководящих начальников, обосновавших такой переход к такому облику ВС РФ, переименовать в «начайников». Но если бы дело было только в том, как нам их называть! А с точки зрения обороноспособности страны – тут уж не до шуток.

Что же касается размеров ДД, то, сэкономив на военнослужащих нижнего уровня войсковой иерархии (после замены контрактников служащими по призыву), кое-кому захотелось передать эти средства более «нуждающимся». Под благовидными предлогами был разработан ряд приказов министра о «премировании деньгами» некоторых военнослужащих по не совсем понятным критериям. Злополучные приказы до сих пор будоражат военнослужащих и их семьи, а главный результат начинания свелся к смуте и расколу в рядах «войскового братства».

КУЛУАРНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО ЛУКАВО

Апофеозом заботы высших должностных лиц Минобороны о самих себе стал приказ № 115 от 28.03.2009 года, ловко названный «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала ВС РФ». Пункт 7 прилагаемого к этому приказу «Порядка» объявил, что конкретные размеры «стимулирования определяются в пределах объемов бюджетных средств┘ по результатам исполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала должностных обязанностей и максимальными размерами не ограничиваются». Показать такой неограниченный рост ДД после 2008 года на приведенном графике невозможно, как и увязать это с какими-либо показателями боеспособности войск и обороноспособности страны. Как эффективность использования фондов ДД повысилась – осталось загадкой. А вот доходы многих военных и гражданских чиновников превзошли по итогам бюджетного года доходы не только военнослужащих регулярных войск, но и Верховного главнокомандующего! Ошарашивающий смысл этого приказа затем был подправлен приказом министра обороны № 1010 от 26.07. 2010 года.

Приведем пример и совсем другого отношения наших органов власти к выплатам денежных средств военнослужащим. Этот пример относится к большинству военнослужащих. Минфин своим письмом № 03-04-08-01/9 от 27.01.2009 года, подписанным директором Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики, положил начало удержанию налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с одной из компенсационных выплат военнослужащим. Речь идет о компенсации, предусмотренной статьей 16 Федерального закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». К сожалению, нет у этой компенсации официального названия. Она предусмотрена то ли «за», то ли «на» санаторно-курортное лечение, а если по смыслу, то и «помимо» него. Не вникая в игру предлогов, Минфин решил, что НДФЛ с этой компенсации нужно взыскивать. Расчет был на то, что, во-первых, суммы этих компенсаций 600 и 300 рублей в год (на военнослужащего и членов семьи соответственно) на фоне ДД незначительные, поэтому потери не очень заметны, а во-вторых, военные – народ привычный к ущемлениям. Побурчат, да и успокоятся. Других проблем хватает (и личных, и служебных). Да и гораздо более крупные нелады в системе денежного довольствия продолжают тревожить военнослужащих...

Так что не домыслы критиканов, не «подрывная» деятельность правозащитников, а сама жизнь показала и продолжает показывать ошибочность кулуарной разработки замыслов и реализующего их порядка действий, особенно в системах ДД и комплектования армии. Поэтому в феврале 2011 года параметры «нового облика» ВС РФ опять были изменены. Сказано и о нужном увеличении комплектования РМКС по контракту, названа ориентировочная численность, хотя никакой программы под это пока нет.

Правда, президент и премьер-министр регулярно напоминали чиновникам о необходимости принять закон о новом ДД военнослужащих. В течение некоторого времени в Интернете «висел» проект такого закона, но затем он исчез. Возможно, это объясняется тем, что высоких начальников в центральном аппарате Минобороны вполне устраивает ныне действующий порядок, поскольку и так гарантирует высокий размер и непрерывный рост их ДД. Похоже, реализацию упомянутой выше стратегии стопорили из самого военного ведомства.

Многие в РФ обсуждали сложившуюся ситуацию, а также причины торможения стратегии. Этим занимались военные и гражданские эксперты, в частности, из ИЭП.

Лишь после 17 марта этого года, когда прошло предварительное рассмотрение законопроекта о ДД в Комитете Государственной Думы по обороне, а материалы частично были опубликованы в СМИ, обсуждение новой системы ДД актуализировалось.

Совсем недавно Министерство финансов РФ представило законопроект в правительство РФ, и на его заседании 26 мая, как было объявлено, документ собирались рассмотреть, чтобы затем направить в Госдуму. Но, заметим, времени для прохождения будущего закона через все инстанции к обещанному сроку введения – 01.01.2012 года – осталось все равно мало. Ведь понадобятся еще и подзаконные акты. На скоростях что-либо исправить трудно. А вот чиновники, разработавшие законопроекты, могут доложить, что поручение президента ими выполнено.

Для независимой экспертизы сейчас доступны следующие материалы:

1. Проект федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающие этот законопроект пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

2. Информация о проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающих этот законопроект документах.

3. Ряд других документов, сопровождавших законопроекты, но не входящих в их состав, а также публикации, имеющие косвенное отношение к проблеме. В СМИ много пересказов представленных материалов, однако мало аналитики.

Что же показали результаты нашего независимого исследования?

АНАЛИЗ ОБОСНОВАННОСТИ И ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Появление рассматриваемых законопроектов следует считать, безусловно, благоприятным событием. В них есть положения, которые заслуживают поддержки, но в целом, как показал анализ, поддержка не может быть безоговорочной. Из законопроектов не следует, что они соответствуют главному:

– чаяниям большинства граждан РФ;

– объявленному президентом РФ курсу на модернизацию общества, в том числе всемерному привлечению к инновационной деятельности молодежи, а также на пресечение коррупции;

– социально значимым интересам военнослужащих, хотя бы в том виде, как они были изложены в «Стратегии социального развития ВС РФ на период до 2020 года».

Ни пояснительные записки к законопроектам, ни справки, подготовленные к заседанию Комитета ГД по обороне, не дают ответа на вопрос о том, чем же вызвана необходимость радикального изменения ДД военнослужащих. В основу пояснительных записок положен сугубо чиновничий подход – перечисление некоторых указаний и поручений руководства, во исполнение которых разработаны законопроекты. Однако и этот перечень нельзя считать полным, а тем более доступным для анализа независимыми экспертами.

В то же время, как показано в нижеследующей таблице, в государстве есть официальные документы по рассматриваемой проблеме, которые давно следовало выполнить. И это, не считая упомянутой выше стратегии, которая как ведомственный документ могла из-за статусного признака не упоминаться разработчиками законов. В таблицу включены некоторые действующие документы высшего уровня, которые связаны с необходимостью повышения привлекательности военной службы. Есть такие, которые долгие годы не выполнялись, их текст корректировался, но не в нужную сторону. Возможно, кто-то их подзабыл. Пришла пора, на наш взгляд, вспомнить и выполнить.

В любом случае забывать об интересах военнослужащих какой-либо категории неправомочно, как и об истинных причинах реформы ДД. Ниже в таблице приведен их ориентировочный перечень, который сформирован на основе общедоступной информации. А еще следует добавить требование высочайших темпов комплектования военной организации государства высокопрофессиональными военнослужащими и наращивания боеспособности войск.

Есть еще группа причин, вызывающих необходимость реформы не только системы ДД военнослужащих, но и пенсионного обеспечения военных пенсионеров, однако это требует отдельного анализа, а не мимолетного упоминания. Хотя стоит, наверное, заметить, что правительство по-прежнему пытается установить неприемлемый для абсолютного большинства отставных военных порядок начисления пенсий. В пресс-релизе к заседанию 26 мая так и было указано: «Изменяется порядок расчета пенсий граждан, проходивших военную службу, таким образом, чтобы, снизив в процентах размеры денежного довольствия, принимаемого для расчета пенсий, обеспечить повышение самих пенсий в среднем не менее чем в 1,5 раза». Это гораздо меньше того, что ждут военные пенсионеры, и прямо противоречит тому, что заявлялось в стратегии Сердюкова.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Рассмотренные законопроекты являются попыткой реализации указаний высшего военно-политического руководства РФ о введении с 2012 года новых, существенно увеличенных размеров ДД военнослужащих. Такая попытка в принципе заслуживает поддержки. Безусловно положительным в законопроекте является, например, и установление единовременных пособий в размере 3 и 2 млн. руб. и далее по убыванию на 500 тыс. руб. – солидно, хотя непонятно, из каких соображений исходили разработчики.

Вместе с тем законопроекты не решают многие проблемы, которые относятся к категории наиболее актуальных для граждан и общества, а также и для государства:

1. По главным параметрам ДД и ВП законопроекты не содержат законоположений прямого действия – вместо них делаются отсылки на будущие подзаконные акты. Опубликованные таблицы будущих размеров ДД и ВП, приведенные как якобы иллюстрирующие представленные законопроекты, на самом деле к закону не имеют прямого отношения – законодательно упомянутые размеры не фиксируются. Это означает, что фактически обещанные гражданам параметры ДД после принятия законов не получат гарантированных оснований. А подзаконные акты в силу сложившихся традиций будут верстаться без должного общественного (и даже парламентского) контроля. И будут ли введенные ими параметры соответствовать сегодняшним обещаниям – большой вопрос.

2. Общее впечатление от будущих законов, если отрешиться от солидных обещаний, – по своей содержательной и смысловой нагрузке это не самостоятельные новые законы, а видоизмененные редакции статей 12 и 13 Закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и ряд изменений в других статьях указанного и других законов.

3. Отдельные законоположения не продуктивны, не точны или даже явно ошибочны, в них имеются положения, которые выглядят как противоречащие Конституции РФ 1993 года (п. 2 ст. 19 и п. 2 ст. 55), а поэтому нуждаются в обоснованиях, которых нет в пояснительной записке. Имеются расхождения также и с рядом действующих законов, при этом их положения не предлагается отменить в связи с вводом в действие новых законов.

4. Закладываются предпосылки к разрушению единства системы государственной службы в РФ, предусмотренного Федеральным законом 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 3), в частности, за счет углубления расхождений между системой ДД военнослужащих и системой ДС государственных гражданских служащих. Поставлены под сомнение ранее сформулированные требования Указа президента РФ 2002 года № 249 «О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих». Это касается даже такого положения, как статус должностного лица, устанавливающего размеры ДД военнослужащих и ДС государственных гражданских служащих. Сейчас они отличаются. В статье 12 ФЗ № 76 от 1998 года «О статусе военнослужащих» (п. 2 ч. 3) записано: «Размеры окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и дополнительных выплат определяются Правительством РФ по представлению Министерства обороны РФ (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) с соблюдением условия единства основных норм денежного довольствия военнослужащих». А в статье 50 ФЗ № 58 от 2003 года «О государственной гражданской службе РФ» записано, что «размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом президента РФ по представлению Правительства РФ».

Предлагаемое в законопроекте сохранение этого различия фактически понижает статус военнослужащих.

Точно так же является нарушением предлагаемое разделение военнослужащих на «сорта», соответствующие их ведомственной принадлежности.

Более всего обойдены вниманием права низкооплачиваемых категорий военнослужащих на достойное ДД, что подрывает замыслы ускоренного перевода регулярных войск РФ на добровольную военную службу по контракту путем набора нужных специалистов на конкурсной основе; в конечном итоге не обеспечивается достижение цели, поставленной в Послании президента РФ.

5. Отменяются некоторые правовые нормы, регулируемые другими законами; не оговаривается изменение ряда действующих норм; остаются возможности для подзаконного расширения якобы «конечного» перечня выплат и конечного числа категорий граждан, на которых законопроект распространяется, в частности, это касается упоминаемых в законопроекте «приравненных лиц».

ЧТО МОЖНО ПРЕДЛОЖИТЬ В НЫНЕШНЕЙ СИТУАЦИИ

Авторами данной публикации сделана попытка двух возможных ответов на поставленный вопрос. Первый – это разработка нового альтернативного проекта и предложений по его широкому открытому обсуждению. Второй – это формулировка концептуальных (принципиальных) положений, которым должны соответствовать внесенные законы при их доработке. Материалы по обеим попыткам переданы ряду должностных лиц, причастных к решению этой проблемы, в рабочем порядке.

Для реализации представляется более реалистичным второй ответ. Его формулировка, предлагаемая нами, о размерах ДД такова.

Размеры ДД военнослужащих ежегодно (при разработке федерального бюджета) устанавливаются (корректируются) президентом РФ по представлению правительства РФ при участии всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, исходя из следующих достигнутых величин:

а) размера СЗП по стране – этот размер более всего важен для граждан, заключающих первый контракт для несения службы в регулярных войсках (с коэффициентом превышения ДД над СЗП в 1,25, который может уточняться при подготовке проекта федерального бюджета);

б) размеров ДС государственных гражданских служащих – эти размеры важны для всех (особенно для высокопоставленных) военнослужащих по контракту, переназначаемых на новые должности и (или) перезаключающих контракты, в соответствии с уточненной шкалой соответствия должностей военных и гражданских служащих.

Указанные данные используются для корректировки сетки тарифных разрядов и соответственно окладов.

Гражданам, призванным для выполнения конституционного долга по защите Отечества и прохождения военной службы по призыву, назначается следующее ДД:

– в период обучения в учебных воинских частях (центрах) для подготовки к дальнейшей службе в регулярных войсках или к пребыванию в военнообученном резерве (запасе) – соответствующее типовым государственным студенческим стипендиям;

– в период дальнейшего прохождения службы по призыву на должностях солдат, матросов и сержантов в регулярных войсках – соответствующее ДД военнослужащих, проходящих такую же службу по контракту.

Все военнослужащие, проходящие военную службу в РФ, получают ДД в соответствии с одинаковыми шкалами размеров должностных окладов, окладов по воинскому званию и всех надбавок, кроме надбавки за особые условия военной службы. Она может быть различной для различных органов власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

И, конечно же, нельзя обойти вниманием проблему антикоррупционной экспертизы внесенных законопроектов. Действительно, методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая была утверждена постановлением правительства РФ 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», определяет как коррупциогенные факторы следующее: формулировки типа «вправе» и чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Именно этим грешит рассматриваемый законопроект. Так, например, в законопроекте есть фраза «имеют право устанавливать ┘ в большем размере», чем верхний предел, устанавливаемый будущим законом. При перечислении возможных выплат вдруг добавляются слова о том, что «могут устанавливаться иные выплаты». Они являются искушением к разработке новых приказов, поощряющих премиями особо ценных чиновников за их особенно эффективную деятельность.

Заметим в заключение, что сейчас наступает момент, когда не на словах, а на деле будут проверены заявления, сделанные при утверждении стратегии, упомянутой в начале статьи. В том числе состоится реальная проверка открытости дальнейшей работы над проектом и привлечения гражданского общества к контролю над реализацией стратегии.