Михаил Степанов Опыт Великобритании по либерализации энергетического рынка во многом лег в основу концепций реформирования, предложенных РАО "ЕЭС России" и Минэкономразвития РФ.
Чтобы объективно оценить английские реформы, необходимо прежде всего вернуться к исходному положению в электроэнергетике Англии в начале 90-х годов, когда положение в экономике страны и открытие внутреннего рынка для европейской конкуренции требовали принятия всесторонних мер по повышению конкурентности промышленности. В то время английская энергетика находилась в собственности государства. В 1989 году был принят основной закон отрасли - "Акт по электроиндустрии Англии и Уэльса", чаще называемый "Закон об энергоснабжении", в котором были четко расписаны роли всех участников реформ. При этом структура топливного баланса Англии имела явную перспективу улучшения за счет использования газа, получаемого с месторождений Северного моря.
Этих условий достаточно, чтобы оценить то, что у правительства Англии, решающего проблему преодоления экономического спада, были все предпосылки как для самостоятельного принятия решения по структуре будущей электроэнергетики в интересах экономики страны, как для создания привлекательного инвестиционного климата, так и серьезного пополнения бюджета страны при приватизации отрасли.
Для справки: российская электроэнергетика не имеет в настоящее время ни одного из вышеперечисленных условий.
Как правило, к оценке реформ электроэнергетики Англии традиционно стало относиться понятие "радикальные" реформы. Но так ли это? Здесь целесообразно привести сравнение двух наших стран. Свободное рыночное ценообразование в английской энергетике при проведении реформ было принято только для производства электроэнергии (генерации). Однако стоимость генерации английских электростанций составляет лишь 35% стоимости конечного тарифа для потребителей, тогда как в тарифе российских потребителей стоимость генерации составляет 60%. Еще большие различия обнаруживаются в долях стоимости электроэнергии во внутреннем валовом продукте: стоимость электроэнергии составляет всего 1,4% в ВВП Англии против 4,5% в ВВП России, то есть организационная радикальность приватизации английской электроэнергетики полностью уравновешивалось малым экономическим риском.
Столь кардинальные отличия исходного положения перед началом реформ нельзя не учитывать. Именно этим объясняется то, что в преддверии увеличения добычи собственного газа и предполагаемого строительства парогазовых установок правительством Англии были приняты решения о свободном ценообразовании по наиболее радикальному методу - маржинальным ценам на спотовом рынке электроэнергии, когда тариф для потребителей определяется максимальной ценой продавца. В этих условиях прибыльность электростанций, работающих на дешевом газе, позволила привлечь значительные инвестиции и обновить за десятилетний срок почти треть генерирующих мощностей без значительного увеличения тарифов на электроэнергию. У российской экономики нет сейчас таких возможностей.
Государственная собственность в электроэнергетике позволила проводить реформы, исходя из задач формирования оптимальной рыночной среды, не оглядываясь на частных владельцев. Это является существенным преимуществом английских условий перед российскими реалиями реформ, которые намечаются в уже приватизированной отрасли и не могут не учитывать права и интересы акционеров.
Во время реформ, кроме прочего, была создана отдельная энергокомпания, объединяющая национальную электрическую сеть высокого напряжения совместно с диспетчерским управлением (Нешнл Грид), создан специальный механизм, обслуживающий процесс продажи-покупки электроэнергии, называемый ПУЛ.
Регулирование отрасли при реформировании осуществляется Управлением регулирования в электроэнергетике (OFFER), статус и бюджет которого вместе с 12 региональными отделами определяется парламентом.
Однако даже такой комплекс мер не позволил избежать некоторых серьезных негативных моментов. Свободное ценообразование в генерации всегда несет в себе потенциальную опасность сговора производителей, особенно по маржинальным ценам. Начиная с 1994 года это неоднократно отмечалось на рынке электроэнергии, и государству через OFFER как регулирующий орган и другие имеющиеся механизмы приходилось предпринимать шаги по предотвращению сговора производителей электроэнергии, наносящих ущерб английской экономике.
В этот же период дополнительно было усилено влияние государства на энергокомпании, чтобы противозатратные меры пошли на пользу потребителю. Кроме использования OFFER, основное влияние оказывалось через "Закон о конкуренции", а в 2000 году был принят специальный "Закон о компаниях коммунального хозяйства", который дополнительно усилил через лицензионные требования регулирующие функции государства.
Необходимо отметить, что принимаемые меры имели все-таки серьезный элемент запаздывания и не могли предусмотреть и предотвратить всех контрмер энергокомпаний по повышению тарифов. Фактически за весь 10-летний срок реформ затраты на генерацию (за счет увеличения доли эффективных электростанций, роста использования газа и комплекса противозатратных мер) были снижены на 40-45%. Однако до потребителей сниженные затраты компании были доведены лишь в половинном объеме. Это заставило сделать вывод о том, что одна из основных целей реформ - снижение тарифов - была не выполнена. А значит, английская экономика не воспользовалась всеми преимуществами благоприятного баланса топлива при использовании газа на высокоэффективных парогазовых установках.
Именно эти результаты привели к поиску новых путей, и в конце 2000 года было принято принципиальное решение об изменении механизма работы рынка электроэнергии.
Со II квартала 2001 года Энергопул, который был все годы реформ основой английского рынка, перестанет существовать. Вместо него организуется Новый энергетический рынок (НИТА), который уже не будет работать по маржинальным ценам. Новый рынок остается либеральным, но переходит на работу непосредственно по прямым договорам в условиях, когда система контроля цен в соответствии с действующими и новыми нормативными актами становится более строгой. На первом этапе это будут прямые договора между производителем и оптовым покупателем, заключаемые через систему биржевой торговли. Изменяется схема управления рынком.
Конечно, надо признать, что для перехода на такой метод рыночных отношений были созданы определенные предпосылки:
- проведено дальнейшее усиление основных электрических сетей, снимающее большую часть ограничений на передачу мощности. Как говорят сами англичане, страна теперь как бы накрыта одной медной шиной, а расстояние от одной высоковольтной подстанции до другой не превышает 20 км. Конечно, столь разветвленная электрическая сеть с техническими и программными средствами управления стоит недешево, достаточно сказать, что тариф для потребления отличается от тарифа генерации в 3 раза, что на 60% больше, чем в России;
- созданы резервы реальных рабочих мощностей на уровне двадцати процентов (без учета возможного перетока из Франции и Шотландии). В настоящее время при максимальной загрузке в январе текущего года 50 млн. кВт - установленная мощность электростанций составляет 66 млн. кВт, рабочая - 60 млн. кВт.
- увеличено количество генерирующих компаний, из которых теперь 8 крупных, а всего около 40 шт., что сводит к минимуму возможность сговора в ценовой политике и сокрытия резервов;
- накоплены десятилетние статистические данные по затратам для всех видов бизнеса в электроэнергетике, и прежде всего в генерации, позволяющие использовать противозатратный метод сравнительной эталонной оценки;
- устранен диспаритет цен по видам топлива, позволяющий сблизить цены отдельных электростанций, что выравнивает положение не только потребителей, но и продавцов электроэнергии.
Нам только следует констатировать, что в российской электроэнергетике сегодня нет условий, создающих предпосылки для успеха подобных реформ.
На примере английских реформ можно прийти к выводу, что чисто рыночные сигналы в электроэнергетике носят достаточно кратковременную оценку ситуации и не настроены на рассмотрение перспектив изменения топливного баланса и экономки страны в целом. Только государство обладает тем уровнем ответственности, который не может носить временный характер. Можно позавидовать белой зави стью тому, как оперативно в Англии отслеживается ситуация и разрабатываются контрмеры.
Сегодня уже можно сделать некоторые выводы из опыта английских реформ:
- законодательство по энергоснабжению до сих пор не является окончательно отработанным. Однако предварительное наличие законодательной базы реформ абсолютно обязательно;
- эффект любых реформ в энергетике имеет смысл, когда он отвечает интересам потребителей и экономики страны, а не интересам энергокомпаний, иначе любые преобразования ведут в тупик;
- либеральная система ценообразования не позволяет уйти от сговора энергокомпаний; несмотря на все меры, принимаемые как по развитию конкуренции, так и по контролю за формируемыми ценами, что требует постоянного присутствия государства на рынке;
- возникшие де-факто многочисленные вертикально интегрированные компании являются структурами, способными эффективно работать не только при госрегулировании, но и при рыночных отношениях;
- отказ от прямого госрегулирования тарифов должен быть заменен эффективными формами воздействия государства как по линии разработки и совершенствования правил работы рынка, экономического стимулирования противозатратных мер (конкуренция), так и по линии экономического принуждения (лицензирование и эталонное сравнение), к деятельности производителей энергии, сетевых и сбытовых компаний, гарантирующей надежное энергоснабжение потребителей;
- необходимость крупного первоначального вложения средств в инфраструктуру рынка (связь, системы измерения, вычислительные комплексы).
