Владимир Беленький ИТАК, российской общественности предложен очередной вариант Земельного кодекса - главного закона, по которому предстоит создавать в обозримой перспективе новый многоукладный земельный строй России. Говорят, что вариант этот окончательный, изменению не подлежит и будет принят в ближайшее время. Тем не менее, пока еще не поздно, нужно вновь пристальнее присмотреться к данному документу, ибо любые его изъяны могут дорого обойтись России, как нынешнему поколению ее граждан, так и будущим нашим потомкам.
Известно, что земля представляет собой "многоликий" фактор общественного жизнеобеспечения. Авторы нынешнего варианта Земельного кодекса (ЗК) не отвергают это положение, но фиксируют его в "усеченном" виде (статья 1, пункт 1.1). Ничего не говорится о том, что земля представляет собой "кладовую" полезных ископаемых и необходимых для людей природных технологий, выступает в качестве условия национально-этнической идентификации и государственного самоопределения и поэтому в соответствии с Конституцией России составляет общее достояние всех граждан страны.
Но не это главное. Сказав "а", авторы просто обязаны были сказать и "б" - определить правовой режим реализации всего комплекса отношений, возникающих вокруг земли во всех ее социоэкологических функциональных качествах. Следовало сформулировать правовые основы функционирования земельного фонда не только как товара, но и как природного тела, производственного ресурса и технико-экономического фактора общественного воспроизводственного процесса. Все эти правовые нормы следовало прописать с учетом специфики земель разного функционального назначения и хозяйственного использования. К сожалению, задача эта в необходимом объеме в обсуждаемом документе не выполнена. Кроме общих разговоров и ни к чему не обязывающих ремарок в представленном варианте Земельного кодекса каких-либо конкретных, соответствующих указанной выше задаче правовых норм практически нет. Особенно не повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.
Характерно, что в данном варианте ЗК изобилуют нормы, в разной форме снимающие какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Именно с этой целью в кодексе вводится режим так называемого территориального зонирования (статья I, пункт 8; статья 7, пункт 2; статья 32, пункт 9; статья 89, пункт 2 и др.), а также передача каждому муниципальному образованию прав устанавливать свои правила землепользования. И не случайно земле навязчиво присваивается название "недвижимое имущество". Ведь если земля всего-навсего чье-то конкретно имущество (то есть какого-то физического или юридического лица, в том числе и государства в лице уполномоченных им органов управления), то вполне можно обойтись без мнения общества в целом по поводу осуществляемых с земельными ресурсами манипуляций. Как некую уступку противникам бесконтрольного изменения функционального назначения земельных участков следует расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение функционального назначения безоговорочно ограничивается или даже запрещается только для "ценных" земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов и т.п. Вывод напрашивается один: для менее ценных земель такого рода действия не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной ценности.
Сомнительным представляется тезис о единстве судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому "┘ все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка" (статья I, пункт 5). Из данной формулировки совершенно неясно, о каких объектах идет речь: движимых или недвижимых. Как следует понимать термин "прочно связанные" и по каким признакам будет устанавливаться эта прочность? И, наконец, что означает фраза "следуют судьбе земельного участка"? Имеется в виду физическое, юридическое или экономическое состояние? Уместно вообще спросить, зачем вводится данное положение? Разве что для того, чтобы в новой редакции реализовать старую идею "растворить" земельную собственность в искусственной форме "единого объекта недвижимости", соединив земельный участок с прочими размещенными в его границах объектами недвижимости, добавив к ним и все движимое имущество землевладельца. Но тогда общество рискует в этом "ворохе" разных видов имущества потерять земельный ресурс как самостоятельный объект управления, что открывает широкие перспективы для бесконтрольного манипулирования земельной собственностью.
Следует также отметить, что в кодексе упущены такие важные полномочия органов государственного управления, как обеспечение платности землепользования (земельного налогообложения, арендных платежей и др.), регулирования земельного рынка, страхования сделок с землей и т.п.
Отдельные правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированы на земли какого-либо одного типа. Примером может служить статья 13, пункт 1, которая как бы содержит состав мероприятий по охране земель всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Разве для города не актуальны такие меры, как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения и т.д. и т.п.? Почему-то в представленном проекте об этих мерах нет ни слова.
Совершенно неудовлетворительно сформулирована статья 32, где речь идет о предоставлении земельного участка для строительства без предварительного согласования и с осуществлением такового. Практика передачи участков без согласования места размещения объекта на нем приведет к такому хаосу в застройке, особенно в городах, что потом невозможно будет что-либо исправить. Конечно, на дачах и садово-огородных участках, опыт освоения которых близок и понятен многим, согласовывать размещение дачного домика, может быть, и не требуется. Но вот строительство высотного здания, расположение которого будет служить экраном для освещения близрасположенных сооружений либо создавать воздушные коридоры и т.п. - здесь без обоснованного решения задачи не обойтись.
В содержании крайне важных правовых основ возмещения убытков от изъятия земли "за кадром" остается принципиальный вопрос относительно того, кто, на каком основании и по каким нормативам будет рассчитывать убытки землевладельца при изъятии у него земельного участка. Какими землевладелец обладает в этом случае правами, как будет их защищать и т.д.?
Если внимательно прочитать статью 32, пункты 2 и 3, то становится понятной позиция авторов относительно того, в какой последовательности должна осуществляться окончательная передача земельного участка под строительство - после возведения заявленного объекта (как это практикуется в настоящее время) или до начала строительства. Вопрос принципиальный и требует взвешенного решения. Авторы - сторонники передачи участка до строительства на нем объекта. Отсюда понятны и логичны статьи 32, 33 и 34. Ведь только в случае предварительной передачи участка в собственность уместна организация торгов, и понадобится его кадастровый учет еще до возведения объекта. Только вот как дальше будут разворачиваться события, если заявитель окажется недобросовестным застройщиком? Обращаться в суд? Можно представить себе, какая это будет волокита, с непредсказуемым результатом, так как правовых норм для этого случая в ЗК не содержится.
Абсолютно антирыночным представляется пункт 9 статьи 38, где юридически закрепляется давно изжившая себя нелепость - принимать цену земельного участка равной пятикратной величине ставки земельного налога.
Вызывает недоумение и пункт 1 статьи 39. Если согласиться с ним, то придется отказаться от сделок купли-продажи земли на огромной части территории страны минимум лет на 20-30, то есть на срок, необходимый для повсеместного создания кадастровой системы.
Утопической представляется норма, сформулированная в статье 15, пункт 3, согласно которой виновники радиоактивного и химического загрязнения земель сельскохозяйственного или лесохозяйственного использования обязаны будут полностью возместить все вызванные выбытием этих земель из хозяйственного оборота убытки и компенсировать затраты на восстановление их продуктивности.
Хотелось бы больше ясности и относительно прав и обязанностей иностранных граждан в области землевладения и землепользования в России. Вопрос этот фактически "вынесен за скобки", что по умолчанию означает абсолютное равенство прав российских граждан и иностранцев. Только вот к каким социальным последствиям приведет такое необъяснимое лоббирование интересов иностранных претендентов на российское землепользование?
Какой же из сказанного напрашивается вывод?
Вывод один: как бы ни хотелось получить быстрее такой важнейший документ, как ЗК, но в представленном варианте принимать его пока не следует. Лучше отложить сей торжественный момент, поправить все просчеты и только тогда дать ему ход.
Главные положения корректировки можно обозначить в следующих позициях.
Первое. Земельный кодекс должен содержать правовые нормы, гарантирующие нынешнему и будущим поколениям граждан России социально обоснованное и в то же время бережное владение и использование земельных ресурсов. В частности, необходимо предотвратить хаотичное дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользований, исключить игнорирование в угоду узкогрупповым спекулятивным интересам градостроительных основ организации и застройки земель городов и других населенных пунктов, локализовать разрушение земельных угодий прежде всего в экологически уязвимых районах интенсивного промышленного освоения, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций, строительства искусственных водохранилищ.
Второе. В правовом обеспечении собственно земельных отношений центр тяжести необходимо перенести с бесконечного изнурительного дележа земельной собственности в иную плоскость - на создание правил, гарантирующих становление и защиту добросовестной конкуренции в сфере землевладения и землепользования. Это не означает, что проблема преобразования отношений собственности на землю вообще выносится за рамки правового регулирования. Просто проблеме этой следует отвести соответствующее место, как одному из условий создания конкурентной среды.
Третье. Обеспечивая правовую базу формирования нового многоукладного земельного строя в России, необходимо шире и основательнее зафиксировать регулирующие функции государства - всеобщего гаранта социально справедливого, экономически эффективного и экологически безопасного использования земли как главного богатства страны и достояния всех ее граждан.
Четвертое. Определяя правовой режим реализации платности землевладения и землепользования, необходимо ориентировать соответствующие юридические нормы не только на решение фискальных задач, но и в большей мере на стимулирование достижения общественно необходимых целей и задач землехозяйствования.
Пятое. Учитывая огромные масштабы землепользования России, значительную его дифференциацию по природно-хозяйственным и социокультурным условиям функционирования, а также существенную региональную неравномерность экономического развития, необходимо в Земельном кодексе более основательно разработать юридические основы распределения полномочий в организации многоукладного землепользования и регулировании земельных отношений между федеральным Центром, органами управления субъектов Федерации и местного самоуправления.
