Михаил Смирнов
Фото Reuters
Падение цен на нефть заставило правительство провести секвестр федерального бюджета, одобренного Думой в декабре 2015 года. В январе Минфин предложил всем министерствам сократить десятую часть собственных расходов. Траты тех ведомств, которые не сделали этого добровольно, были урезаны принудительно. Эти меры призваны адаптировать к изменившимся внешнеэкономическим реалиям расходные обязательства федеральной казны, которая потеряет 11,7% доходов (1,6 из 13,7 трлн руб.), если среднегодовая цена Urals составит 40 долл. за баррель, а не 50 долл., как это было заложено в основном финансовом документе страны.
Впрочем, секвестр вряд ли повысит эффективность расходов, зато он может привести к ухудшению исполняемости государственных программ (до 2014 года – федеральных целевых программ – ФЦП), через которые распределяется около половины бюджетных средств. Госпрограммы как способ использования ресурсов федеральной казны стали применяться вскоре после запуска рыночных реформ. Методология их разработки и реализации впервые была прописана в ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», принятом в 1994 году. С тех пор было реализовано несколько сотен ФЦП, которые касались самых разных отраслей.
Хотя целесообразность использования госпрограмм для распределения бюджетных финансов сегодня мало кем ставится под сомнение, их результативность подчас вызывает нарекания.
Первое из них – отсутствие явной формализованной цели, четко увязанной с реалистичными и взаимосвязанными задачами, которые бы не представляли собой набор благих пожеланий. Пример тому – госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013–2020 годы, которая игнорирует тот факт, что отечественный агропромышленный комплекс сильно зависит от зарубежных поставок сырья, посадочного материала и химикатов. А значит, финансовые вливания в отрасль не смогут обеспечить импортозамещения, даже несмотря на продовольственное эмбарго, внедренное полтора года назад. Выделенные деньги в конечном счете будут уходить иностранным производителям и поставщикам, которые сохранят контроль над ключевыми звеньями цепочек создания добавленной стоимости. Выходом может стать помощь в развитии конкретных цепочек производства сельхозпродукции, которые окажутся рентабельными. Но действующая программа этого не предусматривает, не обеспечивая ни синхронности уже запланированных мероприятий, ни должного уровня взаимодействия между различными подразделениями ответственного исполнителя. В результате единственным стимулом министерских структур остается «освоение бюджета».
Еще один недостаток госпрограмм – отсутствие формализованных механизмов их реализации, которое накладывается на низкую результативность заложенных в них мерах поддержки. Так, поддержка начинающих фермеров, значащаяся в уже упомянутой госпрограмме развития сельского хозяйства, не стимулирует увеличение числа хозяйств, поскольку она не решает проблемы с рынками сбыта. Использование другого механизма поддержки, субсидирования процентной ставки, приводит к излишней закредитованности хозяйств, притом что бюджет не всегда выполняет свои обязательства по срокам и объемам финансирования. Наконец, погектарные выплаты, также использующиеся для поддержки отрасли, в нынешнем виде приводят к примитивизации агротехники в слабых хозяйствах, но не придают им импульс к развитию.
В числе других пороков госпрограмм – отсутствие обоснования состава мероприятий и объемов их финансирования. Это приводит к тому, что многие потенциально эффективные формы поддержки просто не реализуются, из-за чего ресурсы зачастую идут на нежизнеспособные проекты. Так, в 2015 году Министерство сельского хозяйства планировало приступить к возмещению прямых капитальных затрат на создание ряда объектов агропромышленного комплекса. Этот механизм так и не заработал, а средства пришлось перенаправлять на другие цели.
Наконец, в госпрограммах не прописана их целевая аудитория. В той же государственной программе развития сельского хозяйства не расставлены приоритеты по регионам и типам хозяйств, что в одних случаях приводит к размазыванию поддержки (погектарные выплаты), в других – наоборот, к концентрации средств у крупнейших холдингов, имеющих лоббистские возможности. Неопределенность в отношении целевой аудитории не позволяет оценить адекватность выбранного направления стимулирования и обеспечить поддержку в нужном для сельхозпроизводителя сочетании времени и объема.
Все это делает программы удобными для чиновников, но малопригодными для форсированного развития экономики. Наличие серых зон позволяет исполнителям отказываться от разработки качественных программ, делать их по шаблону, сводя управляющее воздействие к подкручиванию показателей.
Отказаться от госпрограмм сегодня нельзя. Но важно дополнить их проектными механизмами, адаптирующими бюджетные ресурсы под те задачи, которые могут принести результат в короткий срок, а также обеспечить социальную эффективность и межрегиональную интеграцию. В первую очередь необходимо уточнить и конкретизировать цели существующих программ, определить порядок их согласования с отраслевыми приоритетами, отраженными, например, в стратегиях развития тех или иных секторов экономики. Плюс к этому нужно разработать требования к обоснованию состава мероприятий, объемов их финансирования, включая подготовку типовых финансовых моделей и технико-экономического обоснования по ключевым направлениям программ. Повысить эффективность программ можно также за счет их синхронизации, упрощением целевых индикаторов и ужесточением ответственности за их недостижение. Наконец, росту результативности поспособствует формализация механизма реализации программ и их отдельных мероприятий, выработанных с учетом их целевой аудитории.
Однако от начертания плана реформ до их реализации – дистанция немалого размера.
