Проблемы отраслевого регулирования

Современные регуляторы подают неоднозначные сигналы.
Фото Интерпресс/PhotoXPress.ru

На сегодняшний день одним из приоритетов развития нефтегазовой отрасли является освоение континентального шельфа. Распоряжением №443 р от 12 апреля 2012 года правительство обозначило готовность предоставить максимально либеральные налоговые условия для стимулирования разведки и разработки шельфа. С другой стороны, действующее законодательство значительно ограничивает виды работ на шельфе и круг компаний, которые имеют право на нем работать. На лицо дисбаланс в системе государственного регулирования, который может привести к существенному замедлению темпов освоения шельфа.

Текущий уровень изученности арктического шельфа России в 20 раз меньше изученности шельфа Норвегии, в 10 раз меньше американского сектора Чукотского моря. Низкий уровень изученности не позволяет государству выстроить надежную долгосрочную стратегию освоения шельфа. Оценки ресурсного потенциала российской части Арктики (около 80 млрд. ту.т.) могут в разы отличаться от реальной картины по потенциально открытым запасам. В этих условиях для государства необходима такая система регулирования, которая позволяет максимально ускорить активность в области геологоразведочных работ (ГРР).

Текущий подход к лицензированию на шельфе этого не обеспечивает. Госкомпании получают лицензии на все наиболее привлекательные территории – площади в сотни тысяч квадратных километров с минимальными лицензионными обязательствами по геологоразведочным работам. Это уникальный случай в мировой практике. Так, площади шельфовых участков, которые уже выданы и на которые претендует ОАО «НК «Роснефть», в среднем в 20 раз больше, чем в Канаде, в 140 раз больше, чем в Норвегии и в 1000 раз больше, чем в США.

Во многом это связано с тем, что российское законодательство не предусматривает серьезных стимулов для эффективного использования лицензионных площадей. В этих условиях госкомпании могут брать участки недр «про запас». В мире широко распространена практика обязательной сдачи части площадей после завершения определенных этапов ГРР – например, в Бразилии к моменту получения лицензии на добычу лицензионная площадь может уменьшиться в 40 раз. Вкачестве экономического стимула предусмотрены высокие ставки ренталз (платежи, взимаемые с площади участков). Для сравнения, если бы уровень ренталз для российского шельфа был аналогичен США, ОАО «НК «Роснефть» по выданным и запрашиваемым участкам платило бы более 2 млрд. долл. в год.

Далее, российские госкомпании предпочитают не обременять себя лицензионными обязательствами. По данным ОАО «НК «Роснефть», на ее участках в Карском море уже просматриваются 23 перспективные структуры, а по лицензионным обязательствам необходимо пробурить всего 4 скважины до 2020 года. Будет это сделано в наиболее перспективных структурах. В целом планы ОАО «НК «Роснефть» по сейсмике на участках в Карском море не обеспечат даже умеренного уровня изученности (0,35 км/кв.км).

Если подобная практика будет продолжена и в отношении участков, которые запрашиваются госкомпаниями, государство фактически передаст им функцию управления недрами на континентальном шельфе. По сути, подбирая партнера для разведки и разработки, определяя долю инвестора в проекте, объемы ГРР и их финансирования, ОАО «НК «Роснефть» будет самостоятельно определять состав недропользователей и темпы освоения шельфа.

С выдачей лицензий ОАО «Газпром» на разработку газовых месторождений в Карском море (Русановское и Ленинградское) ситуация еще более загадочная. Не ясно, зачем газовому гиганту с самым высоким в мире показателем обеспеченности запасами и постоянно откладывающимся Штокмановским проектом дополнительные экономически нерентабельные запасы – наверное, тоже «про запас». Также не ясно, какие цели преследует государство, лицензируя эти газовые месторождения, когда добыча и так все с большим трудом находит свой спрос на европейском рынке.

Следует отметить, что вопреки достаточно распространенному мнению, получение лицензий с ресурсами никак не влияет на капитализацию госкомпаний. Это объясняется отдаленными сроками начала добычи и существенными затратами, которые предстоит понести для конвертации этих ресурсов в экономически извлекаемые запасы.

Принципы доступа на шельф во многом определяют систему налогообложения.

В ряде стран передаются без конкурсов участки недр госкомпаниям, но со 100-процентной долей участия государства (например, арабские страны). При таком подходе налоговая система не имеет никакого значения. В Норвегии и Бразилии, где ведущая роль принадлежит госкомпаниям, лицензионные участки выдаются по конкурсу консорциумам, где 100-процентная доля может принадлежать частным компаниям. Налоговая система при этом основана на обложении сверхдоходов, а доля изъятия государства существенно выше той, что будет для проектов арктического шельфа в соответствии с Распоряжением №443-р.

Ключевым недостатком параметров, заложенных в Распоряжение, является отсутствие какого-либо механизма эффективного изъятия потенциальных сверхдоходов (ценовой ренты). Дифференциация адвалорных ставок НДПИ по акваториям не может в полной мере учесть географические, климатические, геологические и прочие особенности каждого проекта. И придумывать особенно ничего не надо – в мире успешно работает так называемый налог с NPV (НДД). При правильной настройке компания получает требуемую норму возврата на инвестиции, а государство имеет возможность изымать сверхдоходы.

При расширении субъектного состава оптимальным решением в отношении новых лицензионных участков на шельфе является:

а) «дробление» акватории как минимум на несколько десятков лицензионных участков;

б) проведение конкурсов или аукционов;

в) создание жестких лицензионных обязательств для обеспечения приемлемого уровня изученности и ускорения поисково-разведочного бурения.

В отношении налогового режима необходимо ввести НДД, чтобы через 15 лет не удивляться, почему всю выгоду от реализации шельфовых проектов получает частная к тому моменту нефтяная компания.

Для сохранения ведущей роли госкомпаний при разработке континентального шельфа можно предусмотреть механизм получения ими опциона на вхождение в проект по разработке запасов, открытых частной компанией. Такой подход выгоднее госкомпании в сравнении с текущей ситуацией, поскольку более высокая активность на шельфе будет гарантировать ей больший объем запасов, при том, что геологические риски по-прежнему будут нести партнеры.

Все эти меры позволят государству сохранить за собой функционал по управлению недрами на шельфе, обеспечат наиболее благоприятный режим недропользования и налогообложения и приведут к достижению оптимальных темпов роста изученности и объемов добычи нефти и газа на континентальном шельфе.