Алексей Арбатов ПРОВОДИВШАЯСЯ в России с середины 1997 г. военная реформа была призвана приспособить Вооруженные силы к новым военным потребностям государства и его изменившимся экономическим возможностям. Однако финансово-экономический обвал августа 1998 г. серьезно повредил программе цивилизованной военной реформы (в реальном исчислении военный бюджет в 1997-2000 гг. сократился вдвое). В то же время расширение НАТО на восток и силовой произвол альянса на Балканах породили в России ощущение новой угрозы со стороны блока, в связи с чем возникла необходимость усилить военную мощь РФ. И наконец, вторая чеченская кампания стала дополнительным нелегким испытанием для худого бюджета и стойкости армии.
Военную реформу в России, и прежде всего в ВС, можно проанализировать с разных точек зрения. Одна из них представляется исключительно важной и недостаточно проработанной. Это поиск оптимального соотношения таких ключевых параметров, как, во-первых, объем финансирования раздела "Национальная оборона" и численность ВС, во-вторых, соотношение между затратами на их содержание и развитие, в-третьих, принцип комплектования армии.
КЛЮЧЕВОЙ ВОПРОС
По критерию "удельной стоимости" одного военнослужащего (т.е. если разделить годовой военный бюджет на численность ВС) Россия уступает не только всем передовым военным державам НАТО, но и, скажем, Турции или Индии. Так, для США эта сумма составляет 180 тыс. долл. в год, для Германии - 100, для Турции - 15, а для России - 4. Если сравнивать по покупательной способности в оборонном секторе, то все равно "удельная стоимость" военнослужащего РФ будет не выше 10 тыс. долл. И это при том, что Россия имеет такие фондоемкие элементы военной мощи, как ядерный и ракетно-космический комплексы, и тратит гораздо меньше средств на гражданских служащих Минобороны.
Если бы РФ решила материально обеспечивать своих военнослужащих на уровне американских, то ей пришлось бы или сократить армию с нынешних 1 млн. 200 тыс. до 100 тыс. человек, или увеличить военные расходы до 6 трлн. руб. Это в семь раз больше всего федерального бюджета РФ на 2000 г. Понятно, что сокращение неприемлемо с точки зрения безопасности, а увеличение финансирования немыслимо в экономическом отношении. Для достижения хотя бы турецкого уровня обеспечения военнослужащих нужно было бы сократить российские ВС на 30% - до 800 тыс. человек - или увеличить военные расходы до 500 млрд. руб., т.е. в 3,6 раза по сравнению с текущим годом, доведя их до 60% всего федерального бюджета вместо нынешних 16%.
Можно подойти к проблеме с двух сторон: увеличить военный бюджет до 3,5% ВВП, как положено по президентскому указу от 1998 г. по основам военного строительства, и одновременно сократить ВС РФ, скажем, до 800 тыс. человек. В таком случае удельное финансовое обеспечение российского военнослужащего стало бы более приемлемым - свыше 7 тыс. долл., находясь между турецким и европейским уровнями.
В СССР на инвестиционные расходы приходилось приблизительно 70% затрат на национальную оборону, а на содержание военных структур около 30%. Поэтому уровень жизни военнослужащих не намного превосходил уровень жизни гражданского населения. К тому же большинство населения было занято в оборонной промышленности, и часть инвестиционных затрат приходилась именно на него. В течение 90-х гг. при резком сокращении абсолютного объема военных расходов это соотношение диаметрально изменилось: на содержание расходовалось примерно 70%, а на инвестиции - только около 30%. Причем затрачивались они в основном не на НИОКР, закупки ВВТ и капитальное строительство, а на минимальную заработную плату работникам оборонных отраслей промышленности для сохранения научно-производственных коллективов.
Таким образом, в последние годы расходы на национальную оборону направлялись главным образом на нищенское содержание армии и работников "оборонки", в то время как снабжение Вооруженных сил и других силовых структур современным вооружением в военной техникой практически прекратилось, а доля современных образцов ВВТ сократилась с 70% (1990 г.) до 20-25% (1999 г.). Если положение не изменится, то через несколько лет данный уровень упадет до 5-10%, что поведет к полной "детехнизации" армии. А это особенно опасно для ядерной державы.
Чтобы изменить такую ситуацию и поддержать российские силовые структуры на минимально приемлемом техническом уровне, требуется выделять на инвестиционные расходы не менее 45%, а на содержание - не более 55% от всех военных затрат. Это необходимо, чтобы уберечь самые важные и передовые отрасли, предприятия, научные школы и технологии ВПК от окончательного развала.
Но в пределах нынешнего финансирования и численности ВС выхода из сложившейся ситуации нет. При вышеназванном изменении пропорций основных целевых статей военного бюджета и без того скудное содержание солдат и офицеров сократилось бы еще на треть, а прибавка капиталовложений в техническое оснащение кардинально не улучшила бы положения армии, кроме разве что финансирования СЯС. Если при этом военный бюджет увеличить до тех же 3,5% от ВВП, то можно резко улучшить техническое оснащение армии, причем как по стратегическим и космическим системам, так и по обычным вооружениям - для отражения агрессии "балканского типа" и локальных операций "чеченского типа". Но уровень содержания военнослужащих мало повысится, а уровень подготовки рядового состава по-прежнему не будет отвечать ни требованиям современной техники, ни задачам нынешних и вероятных будущих войн.
Парадокс состоит в том, что более передовая техника требует повышения качества подготовки личного состава, но одновременно это требует больше средств на содержание и боевую подготовку (особенно при полном переходе на контрактное комплектование), что в заданных бюджетных пределах может идти только за счет технического оснащения - и наоборот.
НОВЫЕ ПРИНЦИПЫ КОМПЛЕКТОВАНИЯ
В настоящее время комплектование Вооруженных сил и других воинских формирований, организаций и органов производится в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", в соответствии с которым существует два вида комплектования.
В принципе профессиональная подготовленность военнослужащих по призыву ниже, чем у контрактников. Молодые солдаты и сержанты, призываемые на военную службу в возрасте 18-20 лет, не имеют ни жизненного опыта, необходимого для выполнения воинского долга, ни серьезной мотивации к службе, ни физической, практической или теоретической подготовки, требующейся для обслуживания и применения современных вооружения и военной техники. В этом плане военнослужащие, поступающие на военную службу по контракту, имеют значительно более высокие показатели для выполнения специфических задач в условиях локальных, противопартизанских, контртеррористических военных действий или миротворческих операций.
Однако и контрактная служба в настоящее время связана с серьезными проблемами. Низкое денежное содержание не позволяет осуществлять отбор на конкурсной основе. Значительная часть контрактников попадает на службу после одной или нескольких судимостей. Поэтому уровень подготовленности таких военнослужащих остается довольно низким, и используются они во многом для выполнения вспомогательных простейших функций, что противоречит самой идее профессиональной контрактной службы.
В мае 1996 г. президентом РФ был подписан Указ # 722 "О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантскою состава Вооруженных сил и других войск Российской Федерации на профессиональной основе", который с весны 2000 г. предполагал перевести ВС и другие войска РФ на контрактный принцип комплектования. Однако этот документ так и не реализуется. Скорее всего, сам факт его подписания был вызван президентской избирательной кампанией 1996 г. Указом президента РФ от 11 ноября 1998 г. # 1356 (т.е. уже после финансового кризиса 17 августа) положения Указа # 722 были изложены в новой редакции: осуществлять переход на контракт по мере создания необходимых экономических условий. Но и он практически не действует, а 30-процентное сокращение численности ВС в 1997-1999 гг. в большой мере проводилось за счет контрактников.
Если исходить из того, что для привлечения на военную службу достаточно образованных и благонадежных молодых людей необходимо их обеспечивать денежным содержанием на уровне 2-2,5 тыс. руб. в месяц (в настоящее время денежное содержание контрактника составляет около тысячи рублей), то положение не так безнадежно.
Так, при переводе всех военнослужащих по призыву на контрактную службу при сохранении нынешней численности ВС России потребуется более 5,2 млрд. руб. на дополнительные расходы. Если еще и увеличить денежное довольствие контрактников до 2 тыс. руб. в месяц, то в целом это потребует дополнительно 13 млрд. руб. по сравнению с планируемыми затратами на 2000 г. Однако повышать денежное довольствие только солдатам и сержантам-контрактникам нельзя, так как оно станет значительно больше, чем у прапорщиков и младших офицеров. Поэтому также будет необходимо в два раза увеличить денежное довольствие и всем офицерам. Это потребует дополнительно еще 18,6 млрд. руб., а в сумме с контрактниками - 31,6 млрд. руб., что составит около 22% от расходов на национальную оборону в 2000 г. и подорвет финансирование других статей военного бюджета.
С другой стороны, если финансирование национальной обороны было бы обеспечено в размере 3,5% ВВП (что составило бы 186 млрд. руб. вместо 141 млрд., утвержденных Законом "О бюджете на 2000 г."), то прибавка в размере 45 млрд. руб. могла бы обеспечить и увеличение денежного довольствия с переводом всех призывником на контрактную службу, и направление дополнительных 14 млрд. руб. (плюс 15%) на инвестиционные расходы.
ПРАГМАТИЧНОЕ РЕШЕНИЕ
Оптимальным вариантом, как представляется, был бы курс из четырех параллельных направлений: доведение военных расходов до 3,5% ВВП; перераспределение ассигнований в пользу инвестиционных статей (45%); полный перевод комплектования армии на контрактную основу с пропорциональным увеличением денежного содержания; дополнительное сокращение личного состава еще на 400 тыс. человек - примерно до 800-850 тыс. военнослужащих. Несмотря на дополнительное сокращение, ВС РФ будут в 2-3 раза больше любой современной армии Европы. И это при высоком качестве подготовки личного состава, оснащении новейшими вооружениями и военной техникой и способности выполнять широкий диапазон задач на высшем уровне военного искусства.
Сокращение ВС потребует 6-8 млрд. руб. ежегодно в течение 3-5 лет, причем основные затраты придутся на жилье. Частично эти средства можно получить из прибавки к военному бюджету при его доведении до 3,5% ВВП.
Дополнительный источник финансирования можно получить и при экономии на строительстве жилья по статье "Капитальное строительство". Во-первых, прямое перечисление денег на личные счета офицеров позволит им приобретать квартиры или дома за меньшую стоимость, чем они обходятся при централизованном строительстве силами Минобороны. Во-вторых, после того как все уволенные освободят служебные квартиры, молодые офицеры смогут занять их или получить вновь построенное жилье. Численность ВС после сокращения стабилизируется - количество уходящих и приходящих офицеров уравновесится, и объемы нового жилищного строительства для действующей армии резко сократятся.
Также экономия может быть достигнута вне бюджета национальной обороны - за счет других войск и военных формирований, общая численность которых ныне достигает 1 млн. человек. Повышение денежного довольствия контрактникам и офицерам можно проводить поэтапно. Также и переход на контрактную основу армии и других войск нужно осуществлять шаг за шагом. Одновременно, не дожидаясь перевода на новый принцип комплектования видов ВС в целом, можно было бы уже сейчас приступить к формированию одной-двух мотострелковых дивизий, нескольких бригад и полков, укомплектованных только контрактниками, для участия в миротворческих операциях, а также для использования в горячих точках внутри страны.
Как видно, ключевой вопрос - это увеличение военного бюджета до 3,5% ВВП. Много это или мало? Передовые военные державы, такие, как США, Великобритания, Франция, в середине 90-х гг. выделяли на оборону более 3,5% ВВП и 16-20% расходов федерального бюджета. В России, несмотря на руководящие документы, в настоящее время на эти цели направляется не более 2,8% ВВП и 16% расходной части бюджета. Конечно, если бы увеличился сбор налогов, сократился бюджетный дефицит, да еще и начался экономический рост, было бы гораздо легче увеличить финансирование обороны хотя бы до минимально приемлемого уровня.
Но, может быть, даже в нынешнем трудном положении немалое значение имеют планы использования финансовых средств, выделяемых на национальную оборону? Возможно, общество, парламент и правительство упираются каждый год, не желая просто увеличивать финансирование армии в ее ложившемся виде? Если же будет представлен четкий и убедительный план полного перевода армии на контракт, резкого улучшения ее технической оснащенности, дополнительного сокращения личного состава при полной социальной защите увольняемых из рядов ВС, то, вполне вероятно, изменится и общественное мнение по отношению к уровню финансирования российской обороны.
Дарья Гармоненко