Ратифицировать нельзя отклонить

Анатолий Дьяков,
Тимур Кадышев,
Евгений Мясников,
Павел Подвиг

Документ

ДОГОВОР о сокращении стратегических наступательных потенциалов, подписанный во время майского российско-американского саммита в Москве, представляет собой весьма противоречивый документ. С одной стороны, при подписании договора Россия и США всячески стремились подчеркнуть, что это соглашение призвано подвести черту под периодом ядерного противостояния и положить начало новым отношениям, ориентированным на сотрудничество. В то же время обстоятельства переговоров, приведших к его подписанию, равно как и текст самого документа, красноречиво свидетельствуют, что взаимоотношения России и США еще весьма далеки от того уровня, который можно было бы назвать партнерским.

Настойчивость, с которой российская сторона добивалась придания новому договору "юридически обязывающего" характера, убедительно показывает, что в России по-прежнему относятся к США с недоверием и очень болезненно воспринимают нежелание США вести диалог с Россией как с равным партнером. Следует отметить, что США в полной мере "оправдали недоверие" российской стороны, категорически отказавшись включить в подписанный договор какие-либо реальные ограничения на будущее своих стратегических сил (не говоря уже о каких-либо (даже чисто символических) обязательствах в отношении ограничения систем противоракетной обороны, которых весьма настойчиво добивалась Россия).

Ничего удивительного в том, что отношения между Россией и США еще не достигли желаемого уровня доверия, конечно же, нет. Даже при самом благоприятном стечении обстоятельств для достижения истинного партнерства потребуются время и весьма серьезные усилия. В связи с этим значение Договора СНП не следует оценивать лишь по его непосредственному влиянию на стратегический баланс между Россией и США. Гораздо важнее другое - будет ли этот договор работать на укрепление доверия в российско-американских отношениях или он, наоборот, станет препятствием на этом пути.

О недостатках договора говорилось еще до его подписания. Основным из них, конечно же, является тот факт, что он не накладывает абсолютно никаких ограничений на состав стратегических сил США. В тексте соглашения оставлен без ответа вопрос о том, каким образом будет производиться подсчет тех "стратегических ядерных боезарядов", количественный уровень которых ограничивается договором. При этом американская сторона предметом сокращений считает "оперативно развернутые стратегические ядерные боезаряды", под которыми понимаются только ядерные боезаряды, находящиеся на боеготовых стратегических носителях. Этот термин отсутствует в тексте соглашения, но именно такая трактовка положений договора предложена президентом США в его постатейном анализе договора, направленном в сенат вместе с просьбой дать согласие на ратификацию этого документа. Основная проблема с "оперативно развернутыми стратегическими ядерными боезарядами" заключается в том, что определения этого понятия нет ни в одном из существующих российско-американских документов. А в отсутствие такого определения Договор СНП не может накладывать на подписавшие его стороны какие-либо конкретные обязательства, будь он хоть трижды "юридически обязывающим".

Фактически новый договор легализует "двойную бухгалтерию". Поскольку правила и процедуры Договора СНВ-1 продолжают действовать, то одни и те же системы вооружений будут учитываться по правилам СНВ-1 и не будут учитываться в рамках Договора СНП. В качестве примера можно привести четыре стратегические подводные лодки, которые США планируют переоборудовать под носители крылатых ракет, баллистические ракеты МХ или бомбардировщики Б-1Б. В соответствии с правилами СНВ-1 все эти системы должны будут учитываться как несущие стратегические боезаряды, но США не планируют учитывать эти боезаряды в числе "развернутых боезарядов" в рамках Договора СНП. Кроме того, правила СНВ-1 устанавливают ряд серьезных ограничений, которым США не намереваются следовать при дальнейших сокращениях. Например, СНВ-1 требует уничтожения носителей, за которыми числятся сокращаемые боезаряды. США же не делают секрета из того, что уничтожение носителей в соответствии с процедурами ликвидации СНВ-1 в их планы не входит. К этому следует добавить, что новый договор не делает и прорыва в отношении контролируемых сокращений ядерных боезарядов, которые выводятся из засчета по Договору СНП. США планируют большую часть "сокращаемых" боезарядов хранить на складах в готовности к развертыванию.

Конечно же, недостатки любого документа нельзя рассматривать в отрыве от его достоинств. Было бы несправедливо отказать в таком подходе и Договору СНП. К сожалению, это не изменит картину сколько-нибудь серьезным образом, так как положительных сторон у договора практически нет.

Нужно отметить, что в вопросе о преимуществах, которые способен дать России новый договор, укоренилось множество заблуждений. Часто говорится о том, что отсутствие реальных ограничений нужно отнести к достоинствам договора, так как он никак не ограничивает свободу России в модернизации своих стратегических сил. В частности, речь обычно идет о том, что новый договор делает возможным сохранение тяжелых ракет или развертывание баллистических ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями. Но в действительности возможность сохранения тяжелых ракет имеется у России и без Договора СНП, так как СНВ-1 никогда не требовал их полного уничтожения. То же можно сказать и о ракетах с разделяющимися головными частями - Договор СНВ-2, который их запрещал, просто не вступил в силу (и, отметим, не вступил бы в силу и без Договора СНП). Впрочем, говорить о полном отсутствии ограничений не приходится. Например, СНВ-1 запрещает создание тяжелых ракет нового типа и существенно усложняет размещение РГЧ на ракетах типа "Тополь-М". И эти ограничения Договором СНП ни в коей мере ослаблены не были. Скорее наоборот, подтвердив действие СНВ-1, новый договор затруднил изменение тех его положений, которые "неудобны" для России.

Вызывают удивление и попытки выдать за достоинство Договора СНП тот факт, что он якобы сохраняет систему контроля СНВ-1 и тем самым предотвращает возникновение некоего "правового вакуума". В действительности Договор СНВ-1 - самостоятельный документ, прекращать действие которого никто не собирался, хотя в одно время из России и раздавались угрозы выйти из СНВ-1 и других соглашений о контроле за вооружениями в ответ на выход США из Договора по ПРО. Как и ожидалось, эта угроза не была реализована. Таким образом, вне зависимости от того, есть Договор СНП или нет, Договор СНВ-1 продолжает действовать, а значит, и продолжают работать все предусмотренные им контрольные механизмы. Никакого "правового вакуума", который якобы призван заполнить Договор СНП, попросту не существует.

В целом можно сказать, что Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов является в лучшем случае бессмысленным. Авторам уже приходилось высказывать сомнения в целесообразности подписания этого документа (см. "Ненужные обязательства", "Известия", 18 марта 2002 г.), и с тех пор наша точка зрения на его достоинства нисколько не изменилась. Скорее наоборот - все опасения в отношении Договора СНП, высказанные нами в марте, к сожалению, оправдались. Тем не менее подписание документа состоялось, и российскому Федеральному собранию придется решать вопрос о его ратификации. И на этом этапе нужно сделать все возможное для того, чтобы договор, с одной стороны, не привел к ослаблению режима контроля над вооружениями, а с другой - не превратился в камень преткновения на пути улучшения отношений между Россией и США аналогично тому, как это случилось в свое время с СНВ-2.

Представляется, что при рассмотрении вопроса о судьбе московского договора в равной степени опасны как некритическое к нему отношение, так и попытки обусловить его ратификацию слишком жесткими требованиями. Одобрение договора без серьезного обсуждения и без каких-либо условий (что вполне возможно, учитывая степень поддержки, которой пользуется президент в Федеральном собрании) способно открыть возможности для ненужного ослабления режима ограничения стратегических вооружений. Но нельзя и впадать в другую крайность. Нужно отдавать себе отчет в том, что в ходе переговоров, приведших к подписанию договора, российская сторона добилась максимально возможных уступок со стороны США. Попытки придать договору конкретный характер, обеспечив тем самым необратимость сокращений, уже были предприняты и закончились неудачей.

14 июня Государственная Дума выразила свое отношение к Договору СНП, приняв заявление, в котором справедливо говорится о недостатках договора и предлагаются меры, которые призваны отчасти исправить положение. Но нет абсолютно никаких оснований полагать, что Государственной Думе удастся исправить недостатки договора, включив в закон о ратификации дополнительные условия. Не стоит сегодня питать иллюзий по поводу готовности США дополнить договор положениями о ликвидации сокращаемых носителей, старых платформ или какими-то другими мерами, которые в прошлом обеспечивали "предсказуемость реальных сокращений стратегических ядерных сил США", как к тому призывает заявление Госдумы. И уж тем более нельзя рассчитывать на то, что США будут брать на себя какие-либо обязательства в отношении будущих систем ПРО, как к тому призывают российские законодатели. Конечно же, отказываться от обсуждения этих вопросов нельзя, но увязывать их с ратификацией Договора СНП означает фактически заблокировать новый договор, а вместе с ним и прогресс в улучшении российско-американских отношений.

Взвешивая все доводы за и против московского договора, следует признать, что его ратификация в существующем виде сегодня в меньшей степени противоречит российским интересам, нежели конфронтация с США по поводу положений договора. При этом основное слабое место договора - полное отсутствие содержательных ограничений - становится решающим доводом в пользу его ратификации. Договор фактически является не чем иным, как политической декларацией о намерении окончательно уйти от конфронтации в отношениях между Россией и США, и именно как политическая декларация он должен получить одобрение Федерального собрания.

В то же время ратифицировать договор без каких-либо условий было бы ошибкой. Основное внимание следует уделить тому, чтобы не допустить ситуации, в которой неконкретность Договора СНП привела бы к опасному размыванию существующих обязательств сторон в области сокращения стратегических вооружений. Так, например, нельзя допустить, чтобы подходы к подсчету "стратегических ядерных боезарядов", которыми будут руководствоваться Россия и США в целях Договора СНП, превратились бы в стандарт, подменяющий собой действующие сегодня гораздо более строгие правила СНВ-1. В этой ситуации очень важно предусмотреть механизм, который не допустит подмены одних правил засчета другими, менее строгими.

Другой важный вопрос касается возможного внесения изменений в процедуры и правила засчета СНВ-1. Заинтересованность в таких изменениях высказывали обе стороны, и, строго говоря, Договором СНВ-1 предусмотрена возможность корректировки его положений. Опасность, связанная с появлением нового договора, заключается в том, что предложения, которые выдвигают США, в основном лежат в русле превращения в юридическую норму концепции "оперативно развернутых стратегических ядерных боезарядов" и ослабления требований к процедурам ликвидации носителей. Нельзя исключить того, что США предпримут попытку явным образом изменить процедуры СНВ-1 в обход его положений, пользуясь существующей сегодня полной неопределенностью в отношении полномочий создаваемой Договором СНП двусторонней комиссии.

Для того чтобы предотвратить подобное развитие событий, в законе о ратификации Договора СНП следует четко обозначить, что никакие положения или процедуры, разработанные в рамках этого договора, не могут отменить или изменить положения СНВ-1. Следует еще раз подтвердить, что любые изменения в СНВ-1 должны вноситься в порядке, предусмотренном самим этим договором. Кроме того, имеет смысл более четко определить статус и полномочия двусторонней комиссии, создаваемой Договором СНП. Перед этой комиссией логично поставить задачу выработки мер, которые обеспечили бы действительную необратимость сокращений. При этом решение о полномочиях комиссии не должно задерживать ратификацию самого договора.

В целом не стоит упускать из виду то обстоятельство, что, хотя Договор СНП и оставляет множество нерешенных вопросов (точнее говоря, не решает ни одного), тем не менее он не ставит непреодолимых препятствий на пути их решения. Нужно лишь двигаться по этому пути последовательно и осторожно - не разрушая того, что было создано в прошлые годы, но и не позволяя сиюминутным обстоятельствам полностью остановить продвижение вперед. Ратификация Договора СНП может стать шагом в этом направлении, пусть очень небольшим и весьма противоречивым.