Пропавшие миллиарды гособоронзаказа

- АЛЕКСАНДР Александрович, пресса интенсивно обсуждает сумму финансовых нарушений в Министерстве обороны, о которой было доложено в отчете председателя Счетной палаты по результатам работы за 2002 год. Называлась сумма в 2 миллиарда 382,9 миллиона рублей. Что она в себя включает?

- Хотел бы сразу внести ясность. В отчете содержатся результаты проверок, завершенных в прошлом году и охватывающих период начиная с 1990 года. Так что многие выявленные нарушения не имеют отношения к нынешнему руководству Министерства обороны. Поэтому недопустимо манипулировать суммами финансовых нарушений при оценке эффективности использования бюджетных средств на национальную оборону в 2002 году. К сожалению, такие попытки сейчас делаются. Теперь к вопросу о цифрах.

0,9 миллиарда рублей в отчете классифицируется как ущерб государству. Сюда входит 0,7 миллиарда рублей, связанных с приобретением Минобороны именных бездокументарных облигаций Военного банка. Военной прокуратурой сейчас ведется следствие. Кроме этого невозмещение в федеральный бюджет 182 миллионов рублей ОАО "Судостроительный завод "Северная верфь" за строительство двух эскадренных миноносцев, проданных Китаю в 2001 году. Мы вынуждены здесь отражать сумму в 182 миллиона рублей, в которую правительством было оценено строительство этих кораблей до передачи их "Северной верфи". Но она составляет всего 1% от цены, по которой эти корабли были проданы Китаю. Хотя построены они были к моменту передачи в среднем на 50%. Государство могло претендовать не на 6 миллионов долларов (если перевести в доллары 182 миллиона рублей), а миллионов на 300, учитывая, что эти корабли были проданы Китаю за 600 миллионов долларов. Состоялось уже несколько судебных заседаний, которые были инициированы военной прокуратурой по представлению Счетной палаты.

Дальше - 0,1 миллиарда рублей, которые следует классифицировать как нецелевое использование бюджетных средств. Из них приблизительно 70 миллионов рублей - это расходы на страхование запусков космических аппаратов. Здесь есть коллизия законов. По Закону "О космической деятельности" пуски космических аппаратов должны страховаться, а по Закону "О бюджете" денег на эти цели не выделяется. Тогда на практике берут часть средств, полученных в качестве прибыли от запуска, и направляют их на страхование. То есть должно быть обязательное страхование, но оно не предусмотрено в бюджете и осуществляется в итоге добровольное за счет прибыли, получаемой Космическими войсками от запусков. Хотя по закону эти деньги должны направляться на другие цели. Проверки показали, что расходы достигают 40% от стоимости запуска. И эти деньги ушли в страховые компании.

Следующие нецелевые расходы - около 30 миллионов рублей из тех, которые выделялись на обязательное страхование военнослужащих. Что происходило? Минобороны переводило средства на страхование военнослужащих, при этом на десятки тысяч завышалась их фактическая численность. В результате после всех страховых выплат военнослужащим у Военно-страховой компании на счетах аккумулировалось около 30% выделенных Министерством обороны средств. И формально претензий к компании предъявить нельзя - таковы тарифы и условия контракта. Мы все эти проблемы доложили и правительству, и министру обороны, и Федеральному собранию, в частности, было специальное слушание в Совете Федерации. Надеемся, что Министерству обороны удастся компенсировать расходы при дальнейших расчетах со страховщиками. Ну а парламент и Минфин должны более жестко контролировать реальную численность военнослужащих.

К неэкономному расходованию средств отнесены 1,4 миллиарда рублей. Это то, что связано с нарушением порядка установленных государством закупок. Надо сказать, что почти 60% закупок осуществляются без проведения тендеров и через посредников. В результате, когда мы провели ценовой анализ закупок, получили указанную сумму как соотношение реальных цен и тех, по которым производились закупки.

Разница в закупочных ценах на идентичную продукцию у различных силовых ведомств составляла иногда не единицы, не десятки процентов, а разы.

Привлечение внимания общественности к этим фактам, конечно, важно, хотя это частность. Есть гораздо более серьезные проблемы и куда более серьезные суммы. Например, проверки Счетной палаты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) показали, что потери бюджета от льгот, которые их администрации предоставляли отдельным компаниям в виде освобождения от налогов, достигали суммы, составляющей около 60% от расходов на национальную оборону. Или другой пример. В 90-е годы директорам заводов ОПК было предоставлено право брать кредиты коммерческих банков под любые проценты, которые достигали нескольких сотен, а механизм прямых и обратных взаимозачетов и погашений этих кредитов осуществлялся с дисконтом 30-50%. Это значит, что половина средств, которые направлялись на нужды оборонной промышленности, на гособоронзаказ, зачастую оседали в тех же коммерческих банках, которые давали кредиты.

Но это вопросы не к Министерству обороны. Это вопросы к правительству, законодателям.

- Сфера вашей деятельности как аудитора Счетной палаты связана с оценкой эффективности расходов государства на национальную оборону, безопасность, оборонно-промышленный комплекс. Можно ли подробнее узнать, в чем она заключается?

- Оценка эффективности расходов на обеспечение национальной безопасности, включая оборону страны (а расходы составляют до 30% бюджета), невозможна без осознания целей и задач государства в этой сфере. Если мы хотим быть способными вести войну в любой точке мира и со всеми одновременно, то это одни запросы с точки зрения ресурсного обеспечения. Если же мы ограничиваемся проблемой обороны территории нашей страны - другие ресурсы. Ставим ли мы перед собой задачу сохранения возможности производства всей номенклатуры вооружений или ищем нишу в мировом производстве? Без ответа на эти вопросы, без осознания того, какую мы армию строим, невозможно определить критерии при оценке эффективности расходов. К сожалению, основополагающие документы военного строительства никаких количественных критериев не содержат, а качественные не увязаны.

Кроме того, есть проблемы с упорядочением пропорций в расходах. Мы видим, что, скажем, темпы роста расходов на обеспечение безопасности и правопорядка в последние годы втрое превышали темпы роста расходов на оборону. Если в Советском Союзе на обеспечение безопасности и правопорядка тратилось 20-30% по отношению к расходам на оборону, то сейчас - более 60%. Эта сфера у нас является организационно перенасыщенной. Да, есть объективные причины, но все же наиболее дорогостоящие системы оружия находятся в армии. В самом Министерстве обороны оптимизация структуры идет противоречиво - то сливаются, то разъединяются виды Вооруженных сил и рода войск. А это очень ресурсоемкие мероприятия с последствиями, которые надо внимательно прослеживать и анализировать.

В целом задача оценки эффективности расходов на национальную оборону - многомерная и многофакторная. Мы взяли за основу три критерия: реализуемость как оценку возможности получения ожидаемого результата, результативность как оценку соответствия полученных результатов задаваемым требованиям и ресурсоемкость и ресурсообеспеченность как соотношение требуемых и реально выделенных средств.

- А как же это все выглядит на практике?

- Когда мы проанализировали систему государственного оборонного заказа (ГОЗ) в комплексе, обнаружились совершенно парадоксальные вещи. С одной стороны, мы видим, что за последние 3 года объем ГОЗ удвоился с 200 до более чем 400 миллиардов рублей. Казалось бы, вдвое должно возрасти и количество современных танков, самолетов, переоснащение наших Вооруженных сил в целом. Но если из ГОЗ вывести затраты на военно-техническое сотрудничество, то получится, что расходы выросли не в 2 раза, а в 1,5 раза. Если вывести расходы, связанные с иными сферами, которые напрямую не касаются обороны, то увидим, что осталась лишь половина средств. Реальное содержание ГОЗ в интересах Минобороны составляет менее половины его объема, а расходы на вооружение составляют половину от этой суммы. Кроме того, анализ показывает, что половину расходов мы осуществляем там, где ГОЗ и не нужен, например, при закупке нефтепродуктов, продовольствия и т.д. Зачем включать в ГОЗ продукцию, которую согласно закону о госзакупках можно на рынке купить?

- А почему идет борьба за гособоронзаказ?

- Во-первых, это право на 40% авансирования. А на продовольствие - до 50%. Во-вторых, право на повышенную рентабельность - 25%. В-третьих, это освобождение от земельного налога. А в-четвертых, если эти работы попадают в НИОКР, то не платится НДС - 20%. А это очень существенные сами по себе деньги. Поэтому по материалам Счетной палаты парламент обратился к президенту с просьбой сформировать соответствующую комиссию, которая занялась бы оптимизацией ГОЗ.

При этом в рамках ГОЗ есть ряд серьезных дисбалансов. В частности, пропорции между НИОКР и закупками практически равные. К тому же значительная часть средств, которая должна идти на закупки, направляется на ремонт, хотя для этого есть своя статья бюджета. В результате искажается картина расходов в целом. Вроде бы должно увеличиваться количество техники и вооружений в войсках, а на самом деле на закупки остается лишь 25%. Строго говоря, здесь имеют место нецелевые расходы. Если уж действительно необходимо направлять большую часть средств на ремонт, то покажите их, как положено, по статье "ремонт". Тогда станет ясно, как реально распределяются ассигнования между разработкой, закупками и ремонтом техники.

Теперь то, что касается баланса НИОКР и закупок. Здесь также имеет место несовершенство законодательства. В связи с тем, что НИОКР не облагается налогом на добавленную стоимость, сюда стараются включить все работы, в том числе завершенные в прошлые годы. В итоге реальный баланс искажается. Но это вопрос к законодателям, либо снимите НДС с закупок вооружений, либо введите и учтите в расходах НДС на НИОКР. Тогда тем, кто планирует военное строительство, станет ясно, какие бюджетные пропорции реально распределены по жизненному циклу вооружений и, соответственно, каковы перспективы оснащения Вооруженных сил. Если ситуация в вопросах военного строительства не будет наблюдаема, она никогда не будет управляема.

- Военно-техническое сотрудничество считается проблемной областью. В чем ее основная проблема?

- Проблемная область - не ВТС, где у "Рособоронэкспорта" серьезные успехи. Проблема - в увязке ГОЗ и ВТС. И от этого проигрывают все. Есть еще одна тревожная тенденция. Поставки вооружений за рубеж осуществляются по двум путям. Это поставки в счет государственных обязательств (долгов) и поставки по договорам с предприятий ОПК, уже минуя государство. Так вот, за последние 3 года объем поставок, в которых участвует государство, стал втрое меньше того, что осуществляется по контрактам между предприятиями и потребителями. В чем причина? Да в том, что когда эти поставки идут в рамках выполнения гособязательств, государство изымает в бюджет до 20% прибыли, которые направляются на погашение внешнего долга. При поставках напрямую предприятия распоряжаются всей прибылью. Ясно, что необходимы меры по усилению позиций государства. Но и государству было бы логичней получаемую прибыль направлять на разработку вооружений.

- Много говорится о формировании законодательной базы для федеральной контрактной системы, через которую будут распределяться бюджетные средства. Объясните, пожалуйста, подробнее, что имеется в виду? Какой выигрыш даст контрактная система?

- Что мы предлагаем? Необходимо формирование законодательных и организационных основ контрактной системы закупки продукции и услуг военного назначения максимально независимо от заказчиков и подрядчиков. Заказчик должен приходить в государственное контрактное агентство, где ему должны выдаваться типовые формы выверенных юристами контрактов для их заполнения и потом это агентство проводит торги. У американцев это возложено на федеральную контрактную систему. Они ее построили, проанализировав опыт Госплана СССР, который был признан наиболее эффективным при обеспечении деятельности вооруженных сил. И создали колоссальное правовое поле, включающее десятки типовых контрактов с фиксированной ценой, с плавающей и т.д. В таком контракте расписывается весь технологический процесс вплоть до исходных материалов и цены каждой операции. Пентагон закупает не финальное изделие, он закупает весь технологический цикл производства. В главном контрактном управлении США работает несколько тысяч человек, которые скрупулезно отслеживают каждый цент в этой цепочке.

Теперь уже нам необходимо учесть их опыт. На отдельных площадках такая контрактация должна осуществляться, скажем, через начальника вооружения, что-то в рамках комитета по госзакупкам, который сейчас создан, что-то в рамках Минэкономики. Но по единым стандартам. А в том правовом поле, которое у нас существует, любые средства будут уходить как сквозь песок. Понятно, что это непопулярные меры. Мы наступаем на интересы людей, которые уже выстроили отношения заказчика и подрядчика, и тех, кто стоят за ними. Это и серьезные финансово-промышленные группы, и серьезные, скажем так, государственные чиновники.

Кроме того, необходимо навести порядок, связанный с управлением жизненным циклом систем оружия, хотя бы самых дорогих. Что получается по бюджетной классификации? Расходы на НИР и ОКР - это расходы Минобороны. Расходы на подготовку производства, подготовку испытательной базы - это расходы Минэкономики. Закупка вооружений - это одни люди в Министерстве обороны, ремонт и эксплуатация - другие. Модернизация, утилизация - третьи. И за жизненный цикл целиком никто не отвечает. А на самом деле мы должны уже на стадии НИР знать, сколько нам будет стоить утилизация, к примеру, подводной лодки. Поэтому необходимо формирование директоратов программ, которые бы управляли жизненным циклом систем оружия на всем протяжении от начала до конца.

Мы надеемся, что в бюджете 2004 года будут сделаны какие-то подвижки с точки зрения адресности, целевого использования средств и совершенствования самих механизмов контрактации.

- Говоря о сращивании заказчика и подрядчика, можно ли отнести это к сращиванию верхушки Минобороны и военно-промышленного комплекса?

- Скорее мы имеем дело с системой коллективной безответственности. Чтобы минимизировать ее ущерб, необходимы жесткие административные регламенты, включая контрактацию. Это то ключевое звено цепи, с помощью которого, образно говоря, можно вытащить военную реформу.

- Как формирование федеральной контрактной системы может, по вашим словам, "исключить серийные убийства высокопоставленных лиц из российского ВПК, свидетелями которых мы были недавно"?

- Получается так. Если сейчас договариваются двое - заказчик и подрядчик, то тогда должны будут договариваться не только заказчик и подрядчик, но и вся система. Если я выстраиваю федеральную контрактную систему независимо от заказчика и подрядчика, в которой формализованы и выверены лучшими юристами типовые формы контрактов, то в данном случае по кому стрелять? По юристам, которые формировали эти контракты? Или по тендерной комиссии?

- Может ли расследование деятельности конкретных должностных лиц повлечь структурные изменения, например, в сфере закупок вооружений или продажи вооружений?

- Минобороны и правительство, заметив рост правонарушений в какой-то сфере, безусловно, должны пересмотреть саму структуру отношений, чтобы исключить подобные издержки. Но это вопрос к авторам административной реформы. Дело Счетной палаты - оценить ее эффект.