Игорь Плугатарёв Более чем через полтора года после того, как указом президента страны была упразднена Федеральная пограничная служба (11 апреля 2002 г.) и "зеленые фуражки" стали составной частью ФСБ, стало известно, как проходит реформирование пограничной структуры России. Оказывается, все, что делалось при бывших главах погранведомств генералах Андрее Николаеве, Николае Бордюже и Константине Тоцком, было не совсем правильным - прежде всего с точки зрения затратности инициированных ими в свое время нововведений и подходов к охране рубежей. Погранслужба повторяла военные структуры в своей интерпретации: министр обороны - директор, Генеральный штаб - главный штаб и т.д. В связи с этим за минувшие полтора года была детально проанализирована штатная вертикаль начиная с центрального аппарата и сделаны выводы о степени эффективности обеспечения безопасности страны непосредственно на государственной границе. Эти выводы уже сегодня ложатся в ряд проектов о дальнейшем реформировании Погранслужбы, которые в ближайшее время должны быть узаконены на государственном уровне. Именно так можно было понять заместителя руководителя Пограничной службы ФСБ России генерал-майора Николая Рыбалкина, разъяснения которого о некоторых аспектах этого продолжающегося процесса оптимизации 21 октября появились в СМИ.
"ПУШКИНСКИЕ" ЗАСТАВЫ
Главное, что ждут от государства пограничники, - это принятия Федеральной целевой программы "Государственная граница РФ 2003-2010 гг.", в разработке которой принимает участие восемь ведомств. Главная цель программы - это обустройство новых участков, и прежде всего более чем 7600-километрового российско-казахстанского рубежа. Здесь с 2005 г. запланировано ввести в строй 216 объектов, и уже в следующем году начнется строительство 21 из них. Все они будут объединены в 43 межрайонных отдела и 176 линейных отделений пограничной службы.
Одновременно на Северном Кавказе ведется строительство 39 пограничных застав, а до конца этого года будет развернуто строительство 51-й. Всего же на южном рубеже до 2007 г. планируется построить 72 заставы. Стройки развернутся также на украинском участке и на линии периметра со странами Балтии. Всего по упомянутой программе планируется ввести в строй 1341 новый объект. Помимо застав это еще и 74 автомобильных, 21 железнодорожный и 20 морских и речных пунктов пропуска. На все на это, по словам Рыбалкина, должно быть отпущено более 60 млрд. рублей.
В настоящее же время новые рубежи в плане их инфраструктуры представляют собой удручающее зрелище ("Ситуация с обустройством застав на ряде направлений просто критическая!" - указал генерал Рыбалкин). Правду об этом руководство ФСБ еще год назад довело до президента страны и до сведения Совбеза. Например, были подготовлены снимки заставы постройки 1918 г. и того помещения, которое пограничники арендовали под заставу на казахстанском направлении в 2003 г. Более старое здание выглядит намного лучше, чем арендованное "новое". Генерал Рыбалкин говорил о том, что "на некоторых заставах люди служат в просто недопустимых условиях, личный состав живет в блиндажах и сооружениях, сделанных из подручных материалов. Особенно много таких застав по границе на Северном Кавказе". Действительно, корреспонденту "НВО" неоднократно приходилось бывать на этом рубеже, и, скажем, на некоторых заставах в горах Дагестана приходилось видеть, например, мешки с мукой, поставленные прямо на сырую землю: в окрестностях не растет леса, из которого можно было бы сделать "пол". А завезти стройматериалы сюда проблематично: дороги только строятся, либо их нет вообще.
Но и "неземляные" заставы изумляют своей ветхостью. Согласно акту недавно проведенной их инвентаризации, самая "древняя", стоящая на балансе Погранслужбы, была построена еще аж в эпоху Пушкина и царя Николая I - в 1829 г. Есть здания и "помоложе" - 1879, 1895 и 1912 гг. Строили-то их в свое время на совесть, это, как правило, одноэтажные кирпичные сооружения, но через век-полтора и они пришли к достаточно критическому состоянию. По сведениям источников "НВО" в Пограничной службе ФСБ, вдоль всей российской границы в настоящее время раскидано не менее 600 застав. Более 7% из них - это уже сведения генерала Рыбалкина - построено до 1950 г. В 50-х годах прошлого века было построено 8,7% застав, в 60-е - 26%, в 70-е - 19%, в 80-е - 23%. В 90-е не было построено ни одной заставы, а лишь арендовались под них помещения, представлявшие из себя брошенные фабрики, детские сады, склады, конторы очистных сооружений и пр.
Поэтому из упомянутых выше 60 млрд. рублей значительные объемы финансирования будут направлены на строительство служебного жилья для пограничников. Предполагается, что казармы вообще станут вчерашним днем пограничника. Вместо них будут строить общежития с проживанием по два-три - максимум по четыре человека в комнате. На каждые две комнаты предусматривается душ и туалет. Для офицеров и прапорщиков построят квартиры.
В ПОИСКАХ НОВОГО КАРАЦУПЫ
Чтобы все это обновить, произвести капремонты и построить новое, нужны колоссальные затраты. Увы, средств государство может выделяет недостаточно. И в погранведомстве сегодня вздыхают, ища решение между "надо" и "возможно". Это одно. С другой стороны, само государство, несмотря на то что "недодает", требует от ФСБ и ее Погранслужбы адекватно отвечать современным угрозам на границе. А характер их, как известно, весьма изменился за последние 10-15 лет. Сегодня уже не надо перелетать через границу на дельтаплане или штурмовать контрольно-следовую полосу с подошвами в виде копыт какого-нибудь кабана, как это было во времена легендарного Никиты Карацупы. Ныне преступность трансгранична и использует иные методы "обхождения" пограничных постов. Соответственно и "зеленые фуражки" должны действовать по-иному.
Охрана границы тут заключается не в том, чтобы "овчарка взяла след" какого-то конкретного нарушителя, а чтобы "взять след", который бы привел к выявлению нелегального канала переправки через границу оружия, наркотиков или людей, прекращению его функционирования. Поэтому "чертить" ту же следовую полосу на том же казахстанском рубеже и возводить там инженерные сооружения из колючей проволоки со сложной системой сигнализации нет никакой необходимости. Тем более что это и накладно для российского бюджета. Однако, несмотря на предпринимаемые в последние годы определенные меры, российские рубежи остаются в основном нацеленными на те еще угрозы, то есть эпохи дельтапланов и кабаньих копыт.
По признанию пограничного руководства, если брать в процентном отношении, то сегодня войсковая и оперативная охрана соотносятся соответственно как 95 на 5. "А может быть, - говорит генерал Рыбалкин, - оперативной и еще меньше". Но, по его же словам, "именно эти 5% дают до 80% всех результатов нашей служебно-боевой деятельности".
Сегодня российские пограничники пытаются налаживать тесные взаимоотношения с местным населением, без помощи которого охрана границы просто немыслима. Надо трезво взглянуть на вещи, говорит тот же генерал Рыбалкин, "общение жителей приграничья между собой такую что ли серьезную угрозу представляет? Нет. Мы наоборот очень заинтересованы в развитии пограничного сотрудничества с населением этих районов, организации там упрощенных пунктов пропуска".
ПОГРАНИЧНЫЕ ОКРУГА ОТМЕНЯЮТСЯ
После того, как пограничники перешли под крыло ФСБ, была также проанализирована система управления "зелеными фуражками". И теперь центральный аппарат Погранслужбы, который уже реформирован, не напоминает минобороновский. Был упразднен главный штаб и прочие аналогии. Повседневная деятельность Погранслужбы осуществляется теперь через организационный департамент, а также через департаменты обеспечения и развития. Кстати, последним из них генерал-майор Рыбалкин и руководит.
Теперь взялись за региональные управления (РУ). "У нас до пограничной заставы, - говрит зам. начальника погранслужбы, - пять уровней управления: центральный аппарат, региональное управление, территориальный отдел, отряд, комендатура и только потом застава. И когда мы начали анализировать ситуацию по соотношению численности пограничников, охраняющих границу и обеспечивающих эту охрану, то результаты оказались очень-очень удручающими. Вот пример по одному отряду: 23% личного состава охраняют границу, а 77%, как говорится, ставят задачи". То есть на каждого "пограничника с ружьем" приходится три штабника и тыловика.
Соответственно, считает генерал, неэффективно используются и выделяемые финансы, материально-техническое обеспечение.
Такой пример. Уссурийская погранзона. В местном хозяйстве уродился невиданный в этом году урожай картофеля, и солдаты одного из отрядов перебирают корнеплоды, чтобы обеспечить соединение на зиму. Разве это рационально? Почему нельзя заключить с этим хозяйством договор, чтобы оно поставляло картофель в отряд? Да, были возражения: мол, это в тех рыночных условиях, в которых живет Россия, дорого будет стоить. Сопоставили. Оказалось, ничего подобного. Ибо, когда солдат не несет службу на границе, а, образно говоря, перебирает картошку, деньги идут несравненно большие. Ведь что такое хотя бы один солдат на заставе? Первое - над ним должен быть командир, второе - его нужно охранять, а это согласно требованиям еще три человека. Это уже подразделение, а раз так, то должен быть связист, дежурный. И т.д., и т.п. Иными словами, одного солдата обеспечивают порой 10-12 человек. Разве это дешево? Провели финансовый анализ и выяснили, что по этому отряду 65% денежных средств тратится на обеспечение одного только управления, и лишь 35% идет на границу. А правильно ли это?
Или, допустим, границе нужны дороги. Но для этого не обязательно иметь в пограничной структуре соответствующие силы и средства. "Мы можем заключить договор с определенными дорожными фирмами на строительство и поддержание дорог в должном состоянии", - говорит генерал Рыбалкин.
Что ж, здраво. Кроме того, как выяснилось, остаются обиженными в денежном отношении непосредственные охранники границы - те, кто ходит в наряды, рейды, сутками сидит в засадах и секретах. Сравнили в этом отношении оперативных сотрудников ФСБ и Погранслужбы. И выяснилось, что, например, комендант погранкомендатуры получает на 50 рублей меньше, чем инженер органов безопасности. Или, скажем, выпускника-лейтенанта берут в центральный аппарат (кстати говоря, по прежним нормам это нонсенс, а по нынешним - обычное явление), и этот штабной "салага", чуть послужив, не нюхав границы, начинает "учить" зубров пограничной службы, которые, что называется, ползают по рубежам на брюхе. У этого лейтенанта базовый оклад сразу аж 2250 рублей, - что на 250 рублей больше, чем у коменданта в должности подполковника, который прослужил на границе лет 12-15, а то и больше. "Стало очевидным, что границу надо укреплять, перераспределять деньги в ее пользу, - убежден генерал Рыбалкин. - Кстати говоря, когда мы проанализировали европейский опыт, то оказалось, что там 80% сил и средств идет на границу и только 20% на органы обеспечения... Отсюда и родилась концепция, которая в настоящее время реализуется".
Суть этой концепции состоит в следующем. Пограничная служба отказывается от региональных управлений и создает 30 пограничных управлений ФСБ России. Последние, уже утвержденные постановлением правительства, создаются по пограничным субъектам Федерации от Мурманской области до Приморского края. То есть от экстерриториального построения силовыми, или войсковыми, средствами "зеленые фуражки" переходят на территориальное построение. Так, кстати говоря, строятся все государственные структуры, за исключением структур армии и МВД. Погрануправления, по словам генерала Рыбалкина, уже созданы, идет их комплектование: назначаются руководители и их заместители.
Правда, есть четыре управления, которые с субъектами не связаны, поскольку их зона ответственности - моря, а здесь принцип субъектности не особенно соблюдается: это Северо-Восточное региональное управление береговой охраны, Черноморско-Азовское, Каспийское и Сахалинское.
Все эти управления становятся единственным субъектом административно-хозяйственной деятельности. Там сосредотачивается все: кадровая и финансовая работа, материально-техническое обеспечение... Задержка лишь с созданием Северо-Кавказского управления, поскольку еще решается вопрос о его передислокации из Ставрополя в Ростов-на-Дону.
С другой стороны, как сообщил Рыбалкин, "построение по территориальному принципу позволяет нам в рамках ФСБ построить интегрированную систему материально-технического, финансового, медицинского и другого обеспечения. Потому что в тех же самых субъектах уже действуют управления ФСБ".
Параллельно по опыту других ведомств (как то, скажем, прокуратуры, МЧС) Погранслужба создает в шести федеральных округах соответствующие региональные пограничные управления. Но они уже будут представлять собой лишь "филиалы" центрального аппарата Погранслужбы и будут выполнять в основном функции координационные, контрольные, решать отдельные задачи. Штат их будет весьма небольшой. То есть вместо пяти будет два управленческих уровня: центр в Москве и пограничные управления в регионах. В результате, как предполагается, от административно-хозяйственных дел будет освобождено максимальное количество людей, которые сосредотачиваются на выполнении основных задач по охране границы.
СРОЧНИКИ - ВЧЕРАШНИЙ ДЕНЬ ПОГРАНВОЙСК
Как уже было сказано выше, вместо колючей проволоки граница обзаводится высокими технологиями - видеокамерами, тепловизорами, новейшими радиолокационными системами, сейсмическими датчиками и другими техническими новшествами, объединенные в единые автоматизированные системы поиска, обнаружения, распознавания и отображения целей...
Очевидно, что доверить такую сложную технику можно только специалисту, солдату срочной службы около нее, как говорится, делать нечего. Поэтому переход на контрактную основу комплектования для руководства Погранслужбы более чем актуален. На этот счет генерал Рыбалкин сообщил, что "в уходящем году мы отказались от призыва на 6 тысяч человек, а в следующем планируем сократить призыв в погранвойска на 10 тысяч". По его словам, к 2008 г. срочной службы в погранвойсках не будет вообще.
Однако есть проблема в оплате службы контрактника. Существуют финансовые ограничения, и они негативно влияют на организацию такой службы. Сегодня за 4-6 тыс. рублей в месяц уже далеко не каждый захочет переносить тяготы и трудности, связанные с рискованной службой на границе, зачастую вдали от городов и даже железнодорожных станций. Рыбалкин обмолвился, что в погранведомстве эту проблему пытаются решать в рамках тех сумм финансирования, которые выделяет государство. В частности, по ряду пограничных застав уже введены определенные надбавки за работу с местным населением и другие. Одновременно идет, скажем так, работа по убеждению Минфина и других структур, что надо менять подходы к оплате труда пограничников-контрактников.
ФАНТАСТИКА ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?
Некоторые специалисты, которых опросило "НВО" по поводу идущих в Погранслужбе реформ, заявили, что многое выглядит "фантастично" или, "мне кажется, что здесь выдается желаемое за действительное". Конечно, в идеале хотелось бы всего и сразу. Сам генерал Рыбалкин говорит, что "мы идем очень аккуратно, постепенно, мелкими-мелкими шажками выдвигаем на первое место человека границы, начинаем создавать ему условия для службы на ней".
Другой вопрос - любое реформирование, какими бы благородными целями оно ни обосновывалось, так или иначе негативно отражается на состоянии морального духа самих реформируемых, особенно в верхних эшелонах. И чем дольше длится эта "оптимизация", тем хуже. Между тем пограничное руководство пока не определило сроки завершения реформирования, и оно визуально напоминает больше перманентный процесс, нежели выверенный курс. Известно лишь, что мероприятия по формированию пограничных управлений планируется завершить к исходу 2005 г.
Но что дальше? Ведь идея - образно говоря, сосредоточить "главные деньги" Погранслужбы в этих управлениях, чтобы они сами их распределяли, заключали договора с теми же строителями, дорожниками или фермерами - хороша пока лишь на бумаге. По мнению экспертов "НВО", Погранслужба сегодня в состоянии подготовить профессионалов границы (пять институтов, кадетский корпус, учебные центры), но менеджмент - это несколько из другой оперы. В тех же погранвузах ему не учат. Гражданские же финансисты-экономисты "за такие деньги", которые сегодня платят служащим погранвойск, обслуживать их не пойдут. Так что оброненная генералом Рыбалкиным фраза "мы должны научиться мыслить финансово" пока повисает в воздухе.
Дарья Гармоненко 
