Александр Бабакин ПОКА НЕ РЕШЕНА ВОЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
- Виктор Алексеевич, в каком состоянии оказалась в настоящее время главная составляющая национальной безопасности - наша Российская армия? Как обстоит дело с военной безопасностью страны?
- Следует признать, что в процессе радикальных социально-политических изменений, произошедших в России, оказались существенно подорваны различные виды безопасности, в том числе и безопасность военная. Изменились фактический статус и структура Вооруженных сил, их функциональные возможности и качество воздействия на развитие всей совокупности общественных отношений.
Сегодня укрепление системы военной безопасности страны, в том числе ее главного элемента - Вооруженных сил, - объективная необходимость, обусловленная целым рядом причин. Среди них: претензии России на высокий державный статус; значительный уровень военных угроз российскому обществу; относительная слабость новой социальной системы в экономическом, политическом и идеологическом направлениях. Вместе с тем существенного укрепления, заметного совершенствования системы военной безопасности, несмотря на очевидность такой необходимости, так и не происходит. На наш взгляд, в этом состоит одно из важных противоречий российской социальной системы начала XXI века. И оно требует разрешения.
В настоящее время российским руководством, и прежде всего президентом РФ - Верховным Главнокомандующим Вооруженных сил Владимиром Путиным, министром обороны Сергеем Ивановым, осуществляются конкретные действия, преследующие цель переломить ситуацию или по крайней мере обозначить изменения в отношении к военной безопасности государства. Но говорить о реальном, серьезном изменении в данной сфере еще рано. Все это скорее демонстрация определенных намерений, что, правда, уже само по себе позитивно.
Проблема обеспечения военной безопасности для России - вопрос стратегический, который во многом определит облик страны и ее место в мировом сообществе. "Сорок князей, царей и императоров в тысячу лет создавали Россию, - писал российский патриот и мыслитель Керсновский, - в своем исполинском тысячелетнем деле созидатели России опирались на три великих устоя - духовную мощь Православной Церкви, творческий гений русского народа и доблесть Русской армии". Действительно, проблемы идеологии, защиты Отечества и творчества людей всегда были и остаются актуальными для обеспечения безопасности нашей страны, в том числе и военной, по сей день.
- Очевидно, в ходе кропотливой работы комитета определились пути законодательного обеспечения национальной безопасности. Есть ли возможность о них открыто рассказать?
- Весь массив нормативных правовых актов по национальной безопасности подразделяется по их правовой силе. Это прежде всего международные договоры, потом идут Конституция страны, федеральные законы, концепция национальной безопасности, затем законодательные акты субъектов Федерации. Проведенный анализ действующего российского законодательства по соответствию тем задачам, которые сформулированы в Концепции национальной безопасности, указал на недостаточность ее нормативного обеспечения. Поэтому сейчас крайне необходим систематизирующий федеральный закон "О национальной безопасности", так как закон 1992 года "О безопасности" не увязан с действующей Конституцией и не отражает всех задач.
Потребуется изменить закон "О Правительстве Российской Федерации". Это придаст устойчивость структуре правительства и одновременно повысит ответственность членов кабинета министров за вопросы национальной безопасности. Кроме того, важно принять новые законы о доктринах и стратегиях в каждой сфере деятельности государства по предотвращению внутренних и внешних угроз. С этими новыми законами должны быть увязаны и нормативные акты по национальной безопасности в международной деятельности, политической и экономической сферах.
На мой взгляд, особое внимание нужно уделить военной сфере. Государству, как показывает практика, требуется единый федеральный закон по военному строительству, который строго регламентирует правовые, административные, экономические аспекты всех участников этого специфического государственного института. Он должен иметь приоритет над другими правовыми актами "военного пакета".
Особое значение в рыночных условиях приобрело финансово-экономическое обеспечение военного строительства. Нынешний порядок разработки, рассмотрения, утверждения военного бюджета и контроля за ходом его выполнения не соответствует решению вопросов развития Вооруженных сил.
В интересах совершенствования военного бюджета требуется принять закон "О военном бюджете".
Для развития оборонного комплекса государства необходимо предусмотреть законодательное обеспечение государственной программы вооружений. Как заведено во многих развитых странах мира, этот важнейший для национальной безопасности документ надо утверждать федеральным законом "О государственной программе вооружений", в котором должна быть четко выстроена система приоритетов, - какие вооружения, для каких целей необходимо создавать и серийно производить.
Конечно, я указал далеко не все важные для национальной безопасности законы. Например, крайне нужны федеральные законы "О социальной защите военнослужащих" (так как действующий федеральный закон "О статусе военнослужащих" основательно выхолощен поправками и изменениями) и многие-многие другие. Для их создания потребуется немало времени и усилий всех государственных органов и общественных организаций. Так что сейчас в Совете Федерации идет активный законотворческий процесс, который поможет сделать жизнь в России комфортной и безопасной во всех отношениях. И главное, что эта работа реально повысит национальную безопасность нашего государства.
МОРСКИЕ БОГАТСТВА НЕ ОТДАДИМ НИКОМУ
- Как согласуется морская доктрина государства и наша национальная безопасность? Ведь при нынешнем состоянии российского ВМФ трудно рассчитывать в ближайшие годы на отстаивание российских интересов как на океанских просторах, так и в прибрежных морских пространствах.
- Одним из родовых признаков угроз интересам безопасности является сфера или географическая среда, откуда они исходят. Поэтому частным компонентом общего понятия "безопасность" является так называемая национальная безопасность в прибрежных морских пространствах. Кстати, этой проблеме, и прежде всего ее правовому регулированию, мы посвятили в 2004 году выездное заседание комитета в Петропавловске-Камчатском.
Россия традиционно относится к числу ведущих морских держав, играющих активную роль в изучении, освоении и эксплуатации Мирового океана. Для экономической и социальной жизни России морские пространства, и в первую очередь моря, омывающие дальневосточное и северное побережья страны, играют первостепенную роль. Это объективно обусловлено протяженностью российской морской границы. Для справки стоит указать, что морская граница России составляет 38,8 тысячи километров, площадь шельфа - 4,2 миллиона квадратных километров, из которых 3,9 млн. квадратных километров перспективны на углеводородные ресурсы; более 80% запасов нефти и газа России сосредоточено на шельфе ее северных и дальневосточных морей. Эти богатства, естественно, уже сейчас весьма интересуют некоторые зарубежные компании и правительства. В связи с этим активность России в прибрежных морских пространствах может существенно повлиять на ее конкурентоспособность в военной, финансовой, коммерческой, научной и социальной сферах, на создание условий, обеспечивающих реализацию национальных и геополитических интересов государства.
На мой взгляд, стратегическая линия России по защите государственных интересов должна базироваться на законодательстве, обеспечивающем необходимую правовую основу для реализации прав и обязанностей России в своих внутренних водах, территориальном море, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе и в районах за пределами национальной юрисдикции с учетом международных обязательств. Другими словами, деятельность по реализации мероприятий, направленных на обеспечение национальной безопасности, должна иметь под собой соответствующую правовую основу.
Вместе с тем законодательство в сфере национальной безопасности нашей страны в прибрежных морских пространствах еще не представляет собой целостной системы, в нем имеются пробелы, отсутствуют или имеются в недостаточном количестве нормы прямого действия. Разнообразная, не унифицированная терминология, применяемая в законодательных актах, затрудняет правоприменительную деятельность.
Уже сейчас с достаточной степенью определенности можно сказать, что в области развития законодательства, регулирующего основные аспекты национальной безопасности Российской Федерации в океанских просторах и прибрежных морских пространствах, целесообразно проведение следующих мероприятий: подготовка концептуальных предложений по приведению ранее принятых законов в соответствие с Конституцией и положениями Концепции национальной безопасности Российской Федерации; разработка проектов новых федеральных законов и других нормативных правовых актов.
НАМ УГРОЖАЮТ СО ВСЕХ СТОРОН
- Какую оценку получила рабочая группа Совфеда по изучению законодательных проблем национальной безопасности? Какие основные угрозы России были выявлены в ходе двухлетней работы?
- Еще в апреле 2004 года на закрытых парламентских слушаниях по национальной безопасности были обсуждены и одобрены результаты деятельности рабочей группы СФ. По всем вопросам была выработана согласованная позиция. Нынешняя, уже сложившаяся нормативно-правовая база обеспечения национальной безопасности России закладывает основу для ее развития и разрешения проблем в этой важнейшей сфере функционирования государства. Однако события последних лет в мире и в нашем государстве отчетливо показывают, что требуют своей непременной, безотлагательной реализации и развития федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положении, федеральные акты по деятельности спецслужб и правоохранительных органов, о борьбе с терроризмом, экстремизмом и легализацией (отмыванием) полученных преступным путем доходов. Также дальнейшего законодательного совершенствования требуют концепция национальной безопасности, военная доктрина и доктрина информационной безопасности РФ.
Мониторинг законодательной базы обеспечения национальной безопасности выявил отсутствие в ней целостности и системности. Внутриведомственная ориентированность нормативных правовых актов в этой сфере, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой - является причиной фрагментарности и разрозненности правовых норм, регулирующих отношения в области национальной безопасности. Противоречия и декларативность положений законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению.
Отсутствуют статьи, закладывающие основу функционирования правового механизма процесса адекватного противодействия новым вызовам и оперативного предотвращения угроз национальной безопасности, а также статьи, устанавливающие ответственность различных должностных лиц. Не учрежден парламентский и президентский контроль за функционированием самой системы обеспечения национальной безопасности России.
На наш взгляд, дальнейшее совершенствование законодательства в сфере безопасности должно осуществляться по пути создания единой системы правового регулирования всего спектра отношений, складывающихся в данной области. С этой целью необходимо определить приоритеты и перспективы законодательного обеспечения национальной безопасности, усовершенствовать систему экспертных оценок принимаемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия стратегическим интересам и возможностям адекватного реагирования на угрозы по отношению к нашей стране.
Рабочая группа отметила, что назрела потребность в разработке новых законов, внесении изменений и дополнений в уже действующие по вопросам: противодействия угрозам территориальной целостности страны; экономической, продовольственной, социальной, демографической, военной, пограничной, информационной и экологической безопасности; борьбы с организованной преступностью, коррупцией, распространением наркотиков, терроризмом, экстремизмом. Не менее актуальными остаются проблемы адекватного правового сопровождения процесса формирования патриотического сознания российских граждан.
- А какие основные угрозы влияют на развитие федеративных отношений и как с ними справляться?
- Основополагающим принципом внутренней политики России должен быть приоритет общенациональных интересов при безусловном учете специфики российских регионов. Однако в настоящее время северные территории нашей страны, а также Калининградская область, Дальний Восток, республики Северного Кавказа, которые занимают до 60% территории государства и играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, наиболее остро испытывают издержки проводимых реформ. Так, экономический кризис поставил население северных регионов на грань борьбы за выживание. Здесь людям катастрофически не хватает рабочих мест, нет средств для выезда и обустройства на новых местах. В условиях этих своеобразных "анклавов" социальных и экономических проблем у отдельных местных руководителей появляется склонность к решению спорных вопросов силовыми методами. А это приводит к политической нестабильности в России в целом.
Также негативно сказывается на развитии федерализма несовершенство межбюджетных финансовых отношений Центра и регионов. До сих пор сохраняется субъективный принцип отчислений в бюджеты разного уровня. Вышеуказанные проблемы, как и нерешенные вопросы по собственности, региональной политики в нашем государстве отрицательно влияют на социально-экономическое и внутриполитическое положение в государстве. Для поэтапного вывода страны из кризисной ситуации требуется предпринять целый комплекс государственных мер, в основу которого должны лечь глубоко продуманные законы. И надо отметить, что они активно разрабатываются.
- В результате глобальных изменений завершилась опасная для всего человечества холодная война. Однако безопасность нашей страны от этого не выиграла. Иностранные военные базы по-прежнему расположены вокруг границ Российской Федерации. Можно ли охарактеризовать существующие внешние угрозы нашему государству?
- Самые значимые внешние угрозы для России уходят корнями в инерционную политику определенных сил, которые действовали на ослабление государства в период экономических и социальных трудностей переходного к рынку периода 90-х годов прошлого века. Тогда все делалось для лишения нашей страны статуса великой державы, навязывания нам невыгодного межгосударственного сотрудничества. Только и на Западе имеется немало политиков и государственных деятелей, понимающих, что существуют пределы, дальше которых потуги ослабить Россию могут оказаться опасными. Явно антироссийский подход присутствует в расширении НАТО на Восток. Деструктивные силы поощряют стремление бывших союзников СССР вступить в этот военный блок. На деле же расширение блока приведет к созданию в Европе новой системы коллективной безопасности, но без России.
К числу внешних угроз можно также отнести наращивание ведущими государствами мира наступательных вооружений. Кроме того, продолжается экономическая и военная поддержка международных антироссийских националистических, сепаратистских, религиозно-экстремистских организаций. Руководители западных государств, их спецслужбы стремятся не допустить укрепления роли России в деле стабилизации обстановки в государствах СНГ. Россию всячески стремятся вытеснить с международных рынков вооружений и таким образом лишить крайне необходимых средств для модернизации ее оборонно-промышленного комплекса.
УДАРИМ ЗАКОНОМ ПО ТЕРРОРИСТАМ
- Хотелось бы более детально узнать о практической работе комитета в сфере борьбы с терроризмом. Что делается в этом направлении сенаторами?
- Вопросам правового регулирования в сфере борьбы с терроризмом комитет всегда уделял большое внимание. В последнее время особое значение уделяется изучению вопросов правового регулирования антитеррористической деятельности в регионах России. При этом немалую роль играют выездные заседания.
В ходе работы в региональных администрациях изучается правоприменительная практика в сфере противодействия терроризму. Проведен комплекс мероприятий с участниками контртеррористических операций в Дагестане, Краснодарском крае, Ростовской области, на абхазском участке российско-грузинской границы, в самих силовых ведомствах.
Вопросам борьбы с международным терроризмом комитет уделяет самое пристальное внимание и в своей межпарламентской деятельности. Так, по нашей инициативе в Межпарламентской Ассамблее был разработан проект новой редакции модельного закона для государств - участников СНГ "О борьбе с терроризмом", который был принят Ассамблеей в апреле 2004 года.
Кроме того, в Петербурге на совместном заседании Совета МПА в составе руководителей парламентов государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Комитета секретарей советов безопасности государств мною был представлен проект рекомендаций по унификации и гармонизации национального законодательства государств - членов ОДКБ в сфере борьбы с международным терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
И, наконец, в октябре 2004 года в Брюсселе мы провели совместно с парламентом Бельгии международный парламентский коллоквиум на тему "Правовое регулирование в области борьбы с международным терроризмом и гармонизация национальных законодательств".
Однако трагические события, произошедшие в сентябре 2004 года в городе Беслане, показали, что действующая нормативная правовая база не соответствует реально сложившейся ситуации и не создает необходимых условий для последовательной и решительной борьбы с терроризмом. Требуется принятие комплекса мер, направленных на противодействие этому злу. По горячим следам было принято постановление Совета Федерации "О неотложных мерах по противодействию терроризму, законодательных предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению безопасности граждан и укреплению национальной безопасности Российской Федерации", которым была создана временная комиссия СФ по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму. В рамках комиссии были созданы три рабочие группы, руководителем одной из них - по вопросам безопасности - я и являюсь.
Члены рабочей группы приняли участие в подготовке и внесли в порядке законодательной инициативы проекты трех федеральных законов. Среди них и законопроект "О противодействии терроризму", принятый Государственной Думой в первом чтении 17 декабря 2004 года. Сразу после этого была создана и работает уже в течение трех месяцев под руководством Анатолия Куликова - заместителя председателя комитета Государственной Думы по безопасности - рабочая группа по доработке указанного законопроекта. В ее состав вошли представители министерств и ведомств, одним словом, профессионалы-практики. Группа работает кропотливо, целенаправленно, собирается на свои заседания практически каждую неделю, тщательно обсуждает вносимые поправки и предложения. Мы также неоднократно представляли свои предложения по доработке законопроекта.
В свою очередь, членам группы, которая находится под моим руководством, удалось провести мониторинг практики применения действующего законодательства о национальной безопасности, в том числе в области борьбы с терроризмом. А также выработать конкретные предложения по совершенствованию мер, направленных на противодействие терроризму и обеспечению безопасности; добиться от субъектов Российской Федерации в порядке законодательной инициативы ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. Но в целом работа над законопроектом "О противодействии терроризму" идет сложно.
- А как обстоит дело с антитеррористическими комиссиями?
- В соответствии с действующим законом "О борьбе с терроризмом", рекомендациями антитеррористической комиссии и администрации президента РФ образованы антитеррористические комиссии в Центральном, Дальневосточном, Сибирском, Северо-Западном и Уральском федеральных округах. Так, в Южном федеральном округе был создан совет по антитеррористической деятельности и чрезвычайным ситуациям, в Приволжском федеральном округе - коллегия по вопросам безопасности при полномочном представителе президента. Все это позволило обеспечить, во-первых, всестороннее привлечение к антитеррористической работе территориальных подразделений, организаций федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории субъекта РФ, а при необходимости и других организаций независимо от форм собственности. Во-вторых, получить возможность в чрезвычайных ситуациях более полно использовать все необходимые финансовые и материально-технические резервы. В-третьих, добиться единства подходов к разработке и реализации профилактических, организационных, воспитательных мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение террористической деятельности в конкретных субъектах нашей страны. В-четвертых, обеспечить создание и поддержание в необходимой готовности региональных систем противодействия совершению преступлений террористического характера; выделение из региональных бюджетов финансовых средств, необходимых для обеспечения мер предупредительного характера.
В настоящее время назрела необходимость законодательного регулирования деятельности региональных комиссий. Важно законодательно закрепить порядок формирования и основные задачи региональных комиссий, их компетенцию по координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом с учетом складывающейся обстановки. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов государства не являются субъектами, осуществляющими борьбу с терроризмом, - они лишь оказывают им содействие. Их необходимо включить в число субъектов антитеррористической деятельности.
Следует усилить роль региональных комиссий как координирующих органов, обеспечивающих взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и правоохранительных структур при осуществлении антитеррористической и противодиверсионной деятельности. При этом надо учесть закрепленные Конституцией разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предусмотреть обязательность исполнения решений региональных комиссий, чтобы органы исполнительной власти, субъекты хозяйственной деятельности, руководители организаций и предприятий тщательно контролировали места массового скопления населения. Трагедии "Норд-Оста", Беслана, взрывы жилых домов не должны повториться.
Целесообразно также законодательно определить формы взаимодействия региональных комиссий с федеральной антитеррористической комиссией.
Одной из основных проблем работы региональных комиссий является недостаточное финансирование из региональных бюджетов антитеррористических мероприятий, проводимых в субъектах Федерации. В связи с этим необходимо законодательно определить источники финансирования затрат на формирование и функционирование региональных комиссий.
