Множатся военно-финансовые тайны

11 октября депутаты Госдумы всего за несколько часов закончили рассмотрение во втором чтении проекта федерального бюджета на будущий год. При этом каких-либо дебатов по расходам на национальную безопасность даже не велось. А ведь именно непрозрачность этого раздела главного финансового документа страны на протяжении последних лет вызывает особо острые нарекания специалистов и депутатов, которые отмечают устойчивую тенденцию роста числа бюджетных статей, закрытых от общественности.

ТЕНДЕНЦИЯ ОДНАКО

Член комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике Владимир Рыжков, комментируя итоги рассмотрения госбюджета-2007 во втором чтении, заявил, что огромная его часть «опять ушла «в тень» – почти все, что связано с обороной, засекречено, не публикуется и не обсуждается на пленарных заседаниях». Между тем, по словам парламентария, на долю силовых ведомств приходится третья часть всех федеральных расходов.

И действительно, с 2003 по 2006 год количество закрытых статей в бюджете РФ выросло с 36,2% до 44%. В 2007 году будут покрыты мраком тайны данные о затратах по 45,6% программ разработок и закупок вооружений. В абсолютном выражении, по оценкам специалистов Института экономики переходного периода, сумма расходов по секретным программам Минобороны составляет 666,12 млрд. рублей. В 2003 году эта цифра была почти в три раза меньше и равнялась 225 млрд. 340 млн. Многие эксперты полагают, что практика отказа от публикации сведений по значительной части затрат Минобороны, как и других силовых ведомств, противоречит Бюджетному кодексу, в соответствии с которым можно секретить расходы только на уровне отдельных статей.

Впрочем, имеются в бюджете 2007 года закрытые статьи и в социальных разделах. Они касаются 4,7% расходов на ЖКХ, 2,5% ≈ на образование, 0,2% ≈ на культуру, кино и СМИ, 3,3% ≈ на здравоохранение и спорт. Причем неизвестными общественности останется назначение 11,2% выделенных средств на периодическую печать и издательства.

Один из специалистов Минобороны сообщил журналистам, что рост объема закрытых статей бюджета обусловлен увеличением объема закупок вооружений и военной техники, которые пять лет назад просто не приобретались. Сюда входят ассигнования на окончание строительства атомных ракетных подводных лодок проекта 995 и разработку МБР «Булава», которые будут устанавливаться на эти ПЛАРБ. Значительные средства выделены на создание высокоточных крылатых ракет Х-555 и Х-101, которыми должны оснащаться стратегические бомбардировщики Ту-95МС и Ту-160.

Немалые суммы денег в 2007 году планируется израсходовать на оборудование районов базирования МБР «Тополь-М». Эксперт также отметил, что общие требования к режимности военных программ остались неизменными. А появление закрытых статей в социальных разделах федерального бюджета обусловлено принятием в 2005 году рекомендаций Всемирного банка о выведении из раздела «Оборона» расходов на медицинское обеспечение военнослужащих, на обучение их детей в военных городках, а также еще некоторых других затрат, прямо не связанных с национальной безопасностью.

Вместе с тем многие специалисты отмечают, что рост числа закрытых программ только способствует коррупции и создает благодатную почву для нецелевого расходования средств. Кроме того, практически полностью ставится барьер для контроля за тем, как используются выделенные деньги финансовыми службами Минобороны. Завесой тайны покрыты и объемы ассигнований, поступающих на предприятия ОПК, где тоже есть определенные огрехи с правильным распределением полученных миллионов и миллиардов рублей.

Специалисты также подчеркивают, что сегодня в России не существует системы контроля обоснованности создания систем оружия, заказываемых МО или предлагаемых оборонной промышленностью. Это обусловлено тем, что в настоящее время не создано сколько-нибудь серьезных институтов независимой военно-технической экспертизы. Как нет и обусловленной законом практики обязательного получения квалифицированных оценок необходимости и экономической целесообразности разработки и производства тех или иных систем вооружения и военной техники, поэтому значительная часть закрытых затрат Минобороны просто никак не проверяется экспертами, не состоящими на службе в этом ведомстве, а потому способными высказывать объективное мнение.

КАК ЭТО ПРОИСХОДИТ В США?

Заокеанские коллеги российских парламентариев отводят на анализ и обсуждение грядущих расходов Пентагона несколько больше времени. После представления президентом США в феврале текущего года проекта федерального бюджета на будущий финансовый год начинается его рассмотрение.

Следует отметить, что до этого различные структуры Минобороны больше года занимаются подготовкой своих запросов на деньги, полученные от американских налогоплательщиков. Данный процесс в военном ведомстве осуществляется в три этапа в рамках внедренной еще в конце 1950-х годов системы «планирование, программирование, разработка бюджета». Сегодня эта система несколько видоизменилась и получила название «планирование, программирование, разработка и контроль исполнения бюджета».

Бюджет МО США оформляется в виде пятилетней программы расходов на военное строительство. В основу его формирования закладываются ежегодно издаваемая Белым домом «Стратегия национальной безопасности» и разрабатываемая Комитетом начальников штабов «Стратегия национальной обороны». На базе этих документов аппараты министра обороны, министров видов вооруженных сил и КНШ подготавливают «Руководство по планированию обороны», в котором формулируются общие цели и задачи ВС и даются общие указания по направлениям развития военного потенциала.

Первым свои оценки будущих федеральных расходов и рекомендации по их корректировке, составной частью которого являются бюджеты всех силовых ведомств, дает бюджетный комитет Конгресса. На это у членов комитета уходит около двух месяцев (март–апрель). Результаты своих оценок и рекомендации они излагают в специальном докладе. Параллельно расходы на оборонные нужды рассматриваются на специальных слушаниях в бюджетных и военных комитетах Палаты представителей и Сената. Эта работа начинается в феврале сразу же после поступления проекта бюджета в Конгресс. Оба бюджетных комитета выносят свои резолюции по планируемым расходам Пентагона в мае–июне текущего года. Военные комитеты верхней и нижней палат американского парламента независимо друг от друга также вносят свои поправки в бюджет и дают рекомендации. После обсуждения возникших разногласий на специальной согласительной комиссии комитеты готовят проект закона по бюджету Минобороны, который выходит в конце августа.

В сентябре–октябре комитеты конгресса по ассигнованиям готовят свой закон, одобряющий выделенные объемы финансирования Пентагона. После этого оба закона утверждает президент и в военное ведомство начинают поступать средства на следующий финансовый год, отсчет которого, по американским законам, ведется с октября текущего года.

«ЧЕРНЫЕ ПРОГРАММЫ» ПЕНТАГОНА

Большая часть разработок и закупок ВВТ носит открытый характер и подробно расписана в бюджетных документах Пентагона, министерств видов ВС и самостоятельных управлений Минобороны (Управление перспективных военных исследований, Управление информационных систем и ряд других подразделений военного ведомства), получающих целевое финансирование своих программ и проектов и имеющих самостоятельные бюджеты. Эти документы представляют собой десятки томов объемом в несколько сотен страниц (например, запросы на ассигнования Министерства ВВС только на разработки и закупки изложены в восьми томах, почти на 3,5 тыс. страниц).

Кстати, любой желающий может ознакомиться с содержанием бюджетных документов Пентагона на сайте заместителя министра обороны – главного финансового инспектора. В них детально рассказывается о том, что конкретно планирует делать для нужд своих ВС военное ведомство, какие для этого потребуются средства и сроки. Здесь же названы фирмы, которые будут разрабатывать или поставлять новые вооружения, а также указаны тактико-технические характеристики образцов ВВТ.

Вместе с тем часть программ создания, испытаний и закупок вооружений засекречена. Они только имеют кодовые наименования, публично не обсуждаются и о содержании ведущихся работ знает только крайне ограниченный круг лиц в военном ведомстве и в ВПК Соединенных Штатов. Самое большое число секретных программ контролирует Министерство ВВС (см. таблицы).

Неудивительно, что и американские парламентарии постоянно предъявляли и в настоящее время предъявляют Пентагону серьезные претензии по поводу чрезмерной закрытости некоторых так называемых «программ специального доступа», именуемых также законодателями «черными программами» (выделяемые на них средства конгрессмены и политики обозначают термином «черный бюджет»).

Каждая из таких программ, в зависимости от объема требующихся ассигнований, утверждается министром обороны или его заместителями. Это проекты, которые, по мнению руководства Пентагона, не могут быть адекватно защищены обычными способами защиты государственной тайны.

В Министерстве обороны США действует крайне сложная и мощная система защиты информации по секретным программам и проектам. Начиная с 1995 года две комиссии самого высокого уровня по заданию Конгресса проводили проверку ее эффективности и оценивали целесообразность существования. Члены обеих комиссий пришли к выводу, что она слишком громоздка и требует чрезвычайно больших расходов, хотя точно определить их величину экспертам так и не удалось. Комиссии также установили, что в рамках этой системы регулярно проводились мероприятия по дезинформации и введению в заблуждение американской общественности. А в некоторых случаях решения о закрытии сведений по программам разработок и закупок вооружений принимались не столько исходя из военной целесообразности, сколько в оправдание существования самой системы как таковой.

Руководство Пентагона обосновывает засекречивание некоторых программ возможностью попадания информации о них, а также новых технологий в руки террористов. Правда, директор Проекта оценок защиты государственной тайны, реализуемого Федерацией американских ученых, Стивен Эфтергуд в середине нынешнего года заявил, что закрытие бюджета Минобороны имело определенный смысл во времена холодной войны, в которой долгие годы противостояли США и СССР, огромными темпами наращивалась гонка вооружений, а разведки противников предпринимали невероятные усилия по краже военных секретов друг у друга. Однако сегодня, по мнению Эфтергуда, необходимость засекречивания разделов военного бюджета значительно «менее понятна».

«У Советского Союза была глобальная разведывательная сеть и мощная производственная база, которая могла эффективно использовать даже самые обрывочные данные о технологических достижениях», – подчеркнул ученый. Он также отметил, что в случае «Аль-Каиды» это лишено всякого смысла. Ведущие войну с Америкой боевики не имеют ни эффективной и мощной разведслужбы, ни развитой производственной базы, где можно было бы скопировать новые военные технологии или создать средства противодействия им. «Сама логика финансирования «черных программ» сегодня еще меньше соотносится с войной с террором, чем это было во времена холодной войны, а тенденция увеличения «черного бюджета» продолжает расти», – сказал Эфтергуд.

Руководство Пентагона усиленно сопротивляется всем попыткам законодателей добиться полной прозрачности оборонного бюджета, стремясь оставить за собой право не посвящать парламентариев в тайну расходования миллиардных средств, полученных от налогоплательщиков. Пока им это удается. Их визави на Арбате тоже стоят насмерть в данном вопросе. И судя по тому, в каком темпе во втором чтении Госдума проштемпелевала федеральные расходы, в том числе и бюджет Минобороны на будущий год, отечественные законодатели терпят полное фиаско на фронте борьбы за знание военно-финансовых секретов. Ибо избранникам российского народа вообще мало что ведомо о том, как отечественные военачальники и чиновники распоряжаются поступающими на нужды Вооруженных сил РФ деньгами.

Объемы расходов на закупки ВВТ по открытым и закрытым программам видов ВС и самостоятельных управлений МО США (млрд. долл.)

Таблица 2

Объемы расходов на исследования, разработки, испытания и оценки по открытым и закрытым программам в видах ВС и в самостоятельных управлениях МО США (млрд. долл.)