Ольга Колесниченко
Поддержка доверия гражданского общества к собственной армии – важнейшая функция военного командования.
Фото Интерпресс/PhotoXPress.ru
Евро-атлантическое военное сообщество презентовало подробный и серьезный доклад, над которым в России не то чтобы работать не стали, а просто рассмеялись бы, и все. Доклад называется «Воспитание добропорядочности и борьба с коррупцией в оборонном секторе. Сборник примеров (компендиум) положительного опыта» (далее – Компендиум). Предлагается комплексный стратегический подход в борьбе с коррупцией и по снижению риска ее возникновения, предусматривающий «воспитание добропорядочности, а также повышение стандартов прозрачности, отчетности и ответственности» в сфере, где для коррупции наиболее благоприятные условия, где господствует культура секретности и безнаказанности, что делает невозможным осуществление гражданского надзора и контроля.
ДОБРОДЕТЕЛИ ВОЕННОЙ ПРОФЕССИИ
В Компендиуме подчеркивается, что главными добродетелями людей военной профессии являются чувство долга, честь, достоинство, добропорядочность, целостность и самоуважение. Потеря этих качеств в военной среде прямопропорциональна уровню коррупции в оборонном секторе.
Кто подготовил эту наивную научную работу? Ведущая организация – Женевский центр демократического контроля над ВС (Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces). Консультационную помощь оказывала Военная академия Великобритании. Компендиум выполнен авторами из разных стран – Швейцарии, США, Великобритании, Нидерландов, Индонезии, Болгарии, Грузии, Украины. Часть авторов представляют НАТО (но не официальную точку зрения НАТО на проблему, а частную, экспертную). Есть представители крупнейших оборонных корпораций Lockheed Martin и Thales. Главным редактором Компендиума является гражданин Болгарии Тодор Тагарев. К работе над документом была подключена Парламентская ассамблея НАТО (в рамках программы «Партнерство ради мира»), после чего появился даже антикоррупционный «Справочник для парламентариев».
Одну из основных глав Компендиума предваряет «неожиданная» для данной темы цитата экс-директора Программы глобального управления при Институте Всемирного банка, старшего научного сотрудника Института Брукингса, американца Дениэля Кауфманна: «Никто не сможет преодолеть коррупцию путем лишь борьбы с коррупцией – то есть преследованием отдельных лиц или объявлением еще одной антикоррупционной кампании, изданием еще одного антикоррупционного указа или созданием еще одной антикоррупционной комиссии».
Однако эта цитата-вопрос представлена без продолжения из хоть какой-то цитаты-ответа. Почти как у Николая Гоголя, который раскритиковал «в пух и прах» человеческую натуру и пытался найти решение проблемы «мертвых душ» в России, все писал и писал второй том, но в итоге разочаровался от безысходности и сжег его. «Необходимо способствовать выполнению определенных в Плане действий по строительству оборонных организаций стран – партнеров НАТО (PAP-DIB – Partnership Action Plan on Defence Institution Building) задач, которые касаются построения целостности и добропорядочности, а также повышения стандартов прозрачности в сфере обороны и безопасности. Но задачи, стоящие впереди, такие же большие и сложные, как и недостатки человеческой природы», – признается в осознании фактически безвыходности ситуации, обусловленной поведением человека, глава представительства Швейцарии в НАТО, посол Жан-Жак де Дардел.
НАПУТСТВИЯ ДЛЯ ВОЕННЫХ
Прочитав раздел Компендиума, посвященный наиболее уязвимым местам деятельности ВС с точки зрения процветания коррупции, на ум приходит только одна мысль – проще всех распустить и попробовать набрать заново, тогда, может быть, уровень коррупции будет меньше. Из кого набирать? Своеобразными можно назвать размышления экспертов, написавших Компендиум, о философском осмыслении явления коррупции. Немецкий философ эпохи Просвещения Эммануил Кант цитируется в качестве урока для руководителей военного сектора: они должны иметь моральную волю и при любых обстоятельствах оставаться ответственными и добросовестными даже при отсутствии внешних форм стимулирования и ограничения. То есть не брать то, что плохо лежит.
Однако «моральный закон внутри нас» и «императивы обязанности» поддерживались на просторах отечества сначала методом крепостного права, затем партконтролем. То есть исторический опыт России базируется исключительно на внешних репрессивных мерах сдерживания коррупции, а не на внутренних моральных. В Компендиуме приводится термин «уровень повреждения ткани общественной морали», но в отношении России можно сказать, что антикоррупционная ткань общественной морали у нас просто исторически не сформирована, а не повреждена.
Цитируются измышления еще одного философа, англичанина времен XIX века Стюарта Милля, который считал, что человек – существо слабое и предрасположенное. Поэтому мотивов нравственности не всегда достаточно для того, чтобы заставить не нарушать закон. В работе нобелевского лауреата Гэри Беккера, название которой что-то напоминает каждому русскому человеку – «Преступление и наказание: Экономический подход» (Crime and Punishment: Economic Approach), – утверждается, что корыстное должностное лицо будет иметь склонность к участию в коррупционных действиях до тех пор, пока ожидаемый уровень преимуществ таких действий будет превышать ожидаемый уровень потерь.
Федор Достоевский, тоже, по сути, философ, делал упор в анализе ситуации на безвыходности внешних обстоятельств. Вот и сегодня все упирается в «преимущества» легальной деятельности супротив нелегальной. Иными словами, это касается эффективности государственной власти и управления оборонным сектором (оборонная политика и стратегия, планирование, финансирование и менеджмент ресурсов).
Всемирный банк (The World Bank) с 1996 года реализует международный проект «Качество государственного управления» (Governance Matters), в рамках которого в оценке коррупционного уровня анализируется шесть индексов (worldwide governance indicators), отражающих различные аспекты госуправления: 1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов (voice and accountability); 2) политическая стабильность и отсутствие насилия (political stability and absence of violence); 3) эффективность работы правительства (government effectiveness); 4) качество законодательства (regulatory quality); 5) верховенство закона (rule of law); и 6) сдерживание коррупции (control of corruption).
Оценка по каждому индексу может достигать 100 баллов (одним из оценщиков является вышеупомянутый Дениэль Кауфманн). Рейтинг России невысокий (совокупный индивидуальный рейтинг для каждой страны не указывается), но разброс баллов по шести вышеописанным индексам следующий: 22, 24, 45, 31, 20, 15. Для сравнения посмотрим на рейтинг Швейцарии: 97, 94, 99, 95, 97, 97. Рейтинг США: 86, 68, 93, 93, 92, 92. Рейтинг Великобритании: 92, 66, 94, 98, 92, 93. Как ни странно, но наихудшей оценкой для России обозначен слабый уровень контрольных мер. Это к тому, что некоторые говорят о «полицейском государстве», однако больше этот термин в плане коррупционного сдерживания подходит Америке и Европе.
Из Компендиума военным можно взять на заметку три разработки, которые помогают аргументировать им свою политику в сферах бюджетирования, утилизации боеприпасов и комплектования армии. Об этом по порядку. В Компендиуме акцентируется, что весь оборонный сектор выступает в качестве «коррупционного центра» исполнительной ветви власти государства.
Приводится логическая цепь укрепления коррупции в оборонном секторе с последствиями (см. схему). Утверждение, что у чиновников должна быть большая зарплата, тогда желание брать взятки будет реже возникать, неоднократно в России озвучивалось. Но вот заявление о том, что оборонный бюджет должен расти, а не сокращаться, и только тогда в оборонном секторе снизится уровень коррупции – для российских экспертов новое. А именно это наглядно показывает логическая цепь последствий урезания финансирования оборонного сектора, описанная в тексте Компендиума.
Сегодня текущий мировой финансовый кризис с его периодическими обострениями оказывает давление на госбюджеты стран, что проявляется в недофинансировании госсектора и росте госдолга многих стран. Требования со стороны секторов обороны и безопасности по сохранению на существующем уровне или даже увеличению причитающейся им части расходов из госбюджета постоянно подвергаются критической оценке в угоду избирателям. Из Компендиума следует, что низкие оценки эффективности борьбы с коррупцией являются спасительной соломинкой военного лобби в депутатских дебатах по наращиванию оборонного бюджета. Чем бюджет больше, тем коррупция меньше. И никакой милитаризации экономики.
СЕКРЕТНОСТЬ И ЗАБОТА О ЛЮДЯХ
По данным международного анализа, представленного в разбираемой работе, люди считают наиболее коррумпированными политические партии, парламент, полицию, судебную систему и налоговые службы. ВС по склонности к коррупции, по мнению простых обывателей, занимают третью строчку с конца списка, вместе с религиозными учреждениями и НПО (данные из Индекса восприятия коррупции, Corruption Perceptions Index, НПО Transparency International, которая осуществляет глобальный мониторинг уровня коррумпированности органов госвласти). По пятибалльной шкале Transparency International (Global Corruption Barometer) уровень недоверия россиян к своим ВС в плане коррупции оценивается в 3,5 балла, в Турции ситуация хуже – 4 балла, США – 3 балла, Великобритании и Швейцарии коррупционный балл по опросам населения меньше – 2,5 балла, а вот в Финляндии народ считает свою армию почти кристально честной – 1,5 балла.
Но это субъективное выражение доверия граждан к армии. А факты, проанализированные той же Transparency International показали, что сфера обороны коррумпирована, в том числе в аспекте взяткоемкости, на уровне секторов нефтегазодобычи и строительства.
Способствуют коррупции в армии «секретность», «крайняя необходимость и срочность» и «забота о людях». А также значительные возможности для злоупотреблений служебными полномочиями предоставляет «номенклатурная» система советского типа, где руководители наделены почти абсолютной властью и где существуют благоприятные условия для издевательства над подчиненными. Даже то, что в России принято называть дедовщиной, в Компендиуме описано как коррупция в сфере человеческих ресурсов: распределение служебных поручений на каждый день, разрешение на дополнительный выходной, подкуп с целью избежания трудной или опасной работы, шантаж и вымогательство – коррупция спускается на уровень удовлетворения базовых физиологических потребностей в отдыхе, тепле, пище, воде и даже таких, как потребность в избавлении от отходов жизнедеятельности, потребность в избежании боли, потребность в сексуальных отношениях. Особенно сексуальные преследования касаются женщин-военнослужащих.
Коррупционными рисками в ВС являются: офсеты, контракты без тендеров, аутсорсинг (добавляет коррупции существенное ускорение), государственно-частное партнерство, утилизация избыточного имущества и боеприпасов, кадровая и социальная работа с личным составом (присвоение ресурсов и вымогательство, подкуп и сети влияния, манипуляции с фондом оплаты труда и системой дополнительных выплат и премий, манипуляции с системой распределения жилья и т.п.), сфера образования (военные училища и вузы, военные учебные заведения, готовящие специалистов для штабных и командных структур, образование за границей) и активная военная деятельность (включая назначение на должности военных атташе в зарубежных посольствах; в международных организациях ООН, ЕС, НАТО; в командованиях международных сил).
«Секретность» является главным и опаснейшим врагом прозрачности. К грифу секретности часто прибегают, чтобы «защитить интересы национальной безопасности», но при этом резко сужается возможность для парламентского надзора и гражданского контроля, ограничивается круг поставщиков в рамках тендеров, зачастую до одного. Предлагается по возможности полностью отстранить ВС от участия в экономической деятельности. Прямым следствием трансформации ВС в субъект предпринимательской деятельности является снижение уровня профессионализма военных, которые волей-неволей начинают ориентироваться на получение прибыли, а не стремиться быть гарантом безопасности государства.
Западные страны не приватизируют ВС. Просто оказалось востребованным и более выгодным применять аутсорсинг от частного сектора в небоевых военных сферах, в том числе в ходе учений, операций и миссий (это ряд услуг от приготовления пищи и уборки помещений на военных базах и до подготовки местных военных сил и полиции во время миротворческих и стабилизационных операций, как в Боснии, Косово и Афганистане).
Излюбленная военными формулировка «крайняя необходимость и срочность» из-за частой ротации контингентов международных сил и другой активной деятельности – распространенная область коррупции. В моменты «необходимости обеспечения срочных потребностей» командирами принимаются непрозрачные единоличные решения, зачастую коррумпированные. Армии стран НАТО страдают от этого коррупционного недуга, так как альянс ведет целый ряд операций и учений одновременно. А добропорядочность, если говорить о самой сути коррупции, как раз является атрибутом процесса принятия решений: на основании какой информации формируются решения, какие решения принимаются, кто их принимает, почему или с какой целью?
 Схема выполнена на основе текста Доклада-Компендиума Женевского центра демократического контроля над ВС. Коллаж Михаила Митина |
БЕЗОПАСНАЯ УТИЛИЗАЦИЯ
Следующий интересный вывод: по проблеме утилизации боеприпасов. В Компендиуме дан ответ на вопрос, почему военные предпочитают сами утилизировать лишние боезапасы, а не отдавать их предприятиям и сторонним организациям. Связано это с избежанием влияния коррупции на безопасность населения и окружающую среду, а также с риском попадания ВВТ и боеприпасов в незаконный оборот. Особенно Евросоюз настаивает на обеспечении военными надлежащего менеджмента избыточных боеприпасов. Ненадлежащая охрана и обслуживание объектов, где хранятся избыточные боеприпасы, однозначно являются большой угрозой национальной безопасности.
К сожалению, тенденция такова, что ВС начинают избавляться от лишних боеприпасов, уменьшая количество персонала, который обслуживает склады. Эти функции передаются сторонним организациям, а охрану складов боеприпасов осуществляют частные охранные структуры (не имеющие иногда даже соответствующей квалификации). А вот когда такие объекты обслуживаются представителями действующего состава ВС, в условиях четкого соблюдения устава, уровень угрозы снижается до минимально возможного (ведь эта деятельность ничем не отличается от других видов деятельности военных). Таким образом, высокий коррупционный риск с угрозой национальной безопасности – еще один аргумент для военного лобби в современных спорах о том, кому передавать функцию по утилизации боеприпасов.
Особое внимание в Компендиуме уделено зонам замороженных конфликтов, где уровень коррупционных рисков самый высокий – там существуют правовые «серые зоны», есть военные формирования с неурегулированным статусом, нет прозрачности в оборонных расходах. К тому же развязывает руки для коррупции политическая идеология, опирающаяся на «национальное выживание» и общественную терпимость в этих условиях. Например, приводятся данные по Индексу восприятия коррупции, Corruption Perceptions Index, со ссылкой на два источника – Transparency International и SIPRI Military Expenditure Database. Так, наиболее высокий коррупционный показатель в зоне конфликта на Кипре (со стороны Греции – 3,8, со стороны Турции – 4,4). Высок он и в Приднестровье (3,3 со стороны Молдовы). Ситуация в Южной Осетии и Абхазии оценивается следующим образом – со стороны Грузии коррупционный показатель равен 4,1, а со стороны России – 2,2. В Нагорном Карабахе коррупционный показатель со стороны Азербайджана равен 2,3, со стороны Армении – 2,7.
На примере Болгарии Тодор Тагарев описывает основные рекомендации по снижению коррупционных рисков в оборонной сфере: финансирование только целевое по конкретным программам; привлечение максимально большого количества участников тендеров при закупках вооружения; лишение Минобороны и ВС любых экономических функций; запрет для Минобороны на деятельность по обмену военного имущества; и направление для участия в экспедиционных операциях только определенных заранее, постоянных подразделений, чтобы средства не выписывались в срочном бесконтрольном порядке на другие соединения и части.
БОРЬБА С ПИРАМИДАМИ
И третий акцент в качестве наставлений – актуальный вопрос по выбору между призывным или контрактным принципами комплектования армии. Стремление уклониться от службы в рядах ВС на основе обязательного срочного призыва всегда было одним из главных источников коррупции в государстве.
В Компендиуме приводятся данные по России, где призыв большой по объему, а условия службы жесткие. Получение «белого билета» россиянами или отсрочки от призыва стоит в среднем около 7 тыс. долл. ориентировочно (указано в одном из источников, цитируемых в Компендиуме), а общий объем взяток, связанных с уклонением от срочной службы, достигает в России 350 млн. долл. в год. Это огромный теневой оборот денег в госмасштабе.
Соответственно указывается даже на то, что лоббисты призывного принципа комплектования ВС России входят в оргструктуру так называемой пирамиды по сбору «дани». В Компендиуме делается неожиданное и смелое предположение, что на верхнем уровне пирамиды находятся должностные лица из Минобороны, которые за определенный процент доходов от военкоматов прикрывают взяточные схемы, придавая им системность. Понятно, что такое лобби на самых высших уровнях законодательной и исполнительной власти будет всячески чинить препятствия переходу к формированию профессиональных ВС на контрактной основе. Призывной принцип комплектования армии сильно влияет на весь ход армейских реформ через мощный коррупционный механизм.
ОМБУДСМЕН ПО ВОПРОСАМ ОБОРОНЫ
Омбудсмен исключительно по вопросам обороны – это то, чего в России не хватает. В Компендиуме подчеркивается, что институт военного омбудсмена функционирует не против военного ведомства, а наоборот, основной целью его создания служит общественно-политическая поддержка института гражданского министра обороны. Так как гражданский контроль над армией, воплощением которого является гражданский министр обороны, подвергается критике со стороны военных, обоснованность наличия такого министра не должна быть дискредитирована.
Любой случай коррупции вокруг гражданского министра обороны подрывает авторитет гражданского контроля в военной среде, меняя его «с символа демократии на бизнесменов от политики», говорится в Компендиуме. Поддержка доверия военных к гражданскому обществу – главная функция военного омбудсмена. Так говорит Джон МакМиллан, омбудсмен по вопросам содружества и ВС Австралии.
Институт омбудсмена не является основным инструментом в борьбе с коррупцией как криминальным явлением. Вместе с тем в случае его успешности, при наличии политической воли и обеспечении мотивированным персоналом, офис омбудсмена может быть эффективным инструментом в рамках общей госстратегии уничтожения коррупции в сфере обороны. Следует подчеркнуть еще два аспекта. Первое, только военный омбудсмен может осуществить внедрение обсуждаемой «добропорядочности» в процесс реформы ВС. И второе, институт военного омбудсмена может укреплять парламентский контроль в сфере обороны, добиваясь вместе с парламентариями (в том числе через Парламентские ассамблеи или Глобальную организацию парламентариев против коррупции – Global Organisation of Parliamentarians against Corruption, GOPAC, Канада) большей прозрачности, доступа к соответствующей информации и подотчетности военных.
Это необходимо и в аспекте сближения с НАТО. Там такой опыт нужен, в альянсе существует проблема «замкнутого круга», когда недостаточный парламентский контроль и отсутствие необходимого доступа к информации в каждом из государств-членов приводит к закрытости от общества процесса принятия решений, маргинализируя тем самым деятельность НАТО, отделяя альянс от демократического общества Евро-Атлантики. Особенно это опасно в условиях военного режима «глобальной войны с терроризмом» при повышенном уровне секретности. Для борьбы с коррупцией в НАТО создана организация NATO Watch, борющаяся за информационную открытость альянса и содействующая независимому мониторингу деятельности НАТО.
По определению военный омбудсмен призван быть защитником, представителем служивого народа и бороться за верховенство закона. Он внепартийный и независимый от министра обороны, министерства обороны и любых военных руководителей и госчиновников (он не должен быть внутренним омбудсменом или генеральным инспектором). Функции военного омбудсмена определены законом, он назначается на должность решением парламента. К военному омбудсмену может обратиться любой человек. Офис омбудсмена дееспособен, только находясь вне пределов военной иерархии, но при этом он должен иметь определенный доступ к секретным оборонным документам с целью выявления скрытой фальсификации и коррупции. Перечислим основные возможные функции и сферы деятельности военного омбудсмена:
1. Организовывать и участвовать в расследованиях (и на международном уровне, в том числе в расследовании деятельности НАТО).
2. Создавать и внедрять кодексы этического антикоррупционного поведения, этические промышленные стандарты, требования для предприятий – участников Гособоронзаказа по стандартам добропорядочности (например, в США Federal Acquisition Regulation являются обязательными).
3. Поддерживать процесс выявления слабых мест и коррупционного потенциала в оборонном секторе через организацию взаимодействия с госзаказчиком и поставщиками, межправительственными организациями и промышленными ассоциациями, стимулируя ответственное лидерство и публичное администрирование.
4. Организовывать горячие линии для анонимных сообщений о фактах коррупционного поведения в оборонной сфере (устанавливать информационные стенды с номерами телефонов горячей линии при условии гарантий защиты информаторов).
5. Представлять правительству с целью повышения уровня эффективности правительственных решений анализ коррупционных рисков в сфере госзаказов, призывать правительство к большей подотчетности обществу в сфере оборонных закупок, анализировать целесообразность закупки тех или иных ВВТ, противодействовать закрытости закупочных процессов и оборонного бюджета (при этом рекомендовать в качестве мер сначала менять процедуры, а потом уже персонал).
6. Инспектировать военные части и оборонные предприятия, после чего представлять регулярные открытые доклады на парламентских слушаниях.
7. Анализировать коррупционные риски в экономической деятельности ВС (аутсорсинг, приватизация, государственно-частное партнерство), стимулируя борьбу с коррупцией в качестве функции ВС; на международном уровне поддерживать деятельность ВС по борьбе с коррупцией в зонах кризисного урегулирования.
8. Организовывать процессы подготовки военного персонала через просветительно-воспитательные программы по противодействию коррупции, включая улучшение кадровой политики; способствовать созданию института антикоррупционных просветителей в войсках, которые будут воспитывать добропорядочность у офицеров и сержантов, опираясь на конкретный методический материал.
9. Организовывать обмен лучшими практиками в борьбе с коррупцией, включая участие в конференциях национальных директоров вооружений (например, в НАТО, где принимаются решения по закупкам вооружений); в круглых столах по совершенствованию финансового законодательства, по реализации программ внедрения этических норм и добропорядочности (например, участие в международных конференциях «Этика и закупочный процесс»).
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что борьба с коррупцией не является главной функцией военного омбудсмена, так как он не имеет достаточной власти для этой деятельности (не имеет юридического права на проведение скрытого наблюдения, перехват телефонных разговоров, арест подозреваемых и их допрос), в связи с необходимостью быть независимым от госструктур. Военный омбудсмен преимущественно работает с жалобами граждан.
Дарья Гармоненко