0
12466
Газета Армии Интернет-версия

15.11.2013 00:01:00

Порядок разработки и закупки вооружений нуждается в доработке и в США

Американские законодатели рассмотрели итоги реформирования системы приобретения ВВТ

Тэги: сша, конгресс, армия, вооружение, пентагон


сша, конгресс, армия, вооружение, пентагон Госсекретарь США Джон Керри, министр обороны Чак Хейгел и председатель Объединенного комитета начальников штабов Армии США генерал Мартин Демпси на заседании в Комитете по Вооруженным силам Палаты представителей. Фото Reuters

В Комитете по Вооруженным силам Палаты представителей Конгресса США прошли слушания по реформе системы разработок и закупок вооружений под названием «25 лет реформы системы приобретения. В каком направлении мы будем двигаться дальше?». Эти слушания приобретают особую актуальность в настоящее время, когда бюджет МО подвергается существенному сокращению и расходы Пентагона на реализацию программ разработок и закупок вооружений резко падают вниз.
На прошедших слушаниях выступили некоторые крупные эксперты США в области создания вооружений и военной техники, которые оценили, насколько эффективней стала система разработок и закупок вооружений США за последние 25 лет, и изложили свои мнения о дальнейших путях ее развития.
КАК СОЗДАЕТ И ЗАКУПАЕТ ОРУЖИЕ АМЕРИКА
Процесс создания ВВТ в США регламентируется как федеральными законами, так и подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. Федеральные законы этого профиля входят в соответствующие разделы Свода законов США. В них включены базовые положения, определяющие организацию и процедуры управления процессами разработок и закупок ВВТ, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность административных органов исполнительной власти на федеральном уровне в конкретных областях приобретения товаров и услуг. Порядок заключения и используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами «Свода федеральных правил».
На основании этих документов МО США, министерства видов ВС, а также самостоятельные управления и службы военного ведомства Америки, которым выделяются ассигнования по отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на разработку и производство ВВТ, приняли «Дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны».
Кроме того, все структуры МО, занятые в сфере разработок производства и закупок вооружений, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления при президенте США: A-11 «Подготовка, представление и исполнение бюджета» и А-76 «Осуществление коммерческой деятельности». Оба документа устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют порядок отбора подрядчиков, претендующих на выполнение контрактов. В тех случаях, когда ассигнования на предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Согласно положениям циркуляра А-76, выбор фирм должен проводиться на конкурсной основе.
Обязательным условием для заключения контрактов с частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом должны быть созданы наилучшие условия для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с такими компаниями.
В Министерстве обороны, в министерствах видов ВС и в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства США действует большое количество меморандумов, директив, инструкций, руководств, уставов и наставлений, регламентирующих порядок приобретения ВВТ. В их основе лежат два документа: директива МО 5000.01 «Система приобретения МО», отредактированная в ноябре 2007 года, и инструкция МО 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО», датированная декабрем 2008 года.
В военном ведомстве разработкой и изданием правил, регулирующих процессы приобретения ВВТ, занимается около 80 организаций. Общий объем нормативных документов, регламентирующих порядок разработок, производства и закупок ВВТ для МО, занимает не одну тысячу страниц. Некоторые исследователи называют цифру более 30 тыс. страниц. В них до мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и проектов по созданию вооружений и порядок их финансирования. Эти документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.
В Пентагоне подготовка и принятие решений по развитию средств вооруженной борьбы на фазах их жизненного цикла происходят в рамках трех взаимосвязанных организационных структур: 1) объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС, 2) системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета и 3) системы приобретения МО. Это позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВТ для решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок вооружений, а также формирование бюджетной заявки военного ведомства на очередной финансовый год.
Контроль функционирования первой из них осуществляет заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ), который в инструкциях серии CJCSI 3170.01 регламентирует порядок деятельности соответствующих организационных структур.
Система PPBE (руководство DoD 7000/14-R) находится в ведении заместителя министра обороны по финансам. Она устанавливает нормы действия и порядок взаимоотношений подчиненных инстанций. Непосредственное руководство системой разработок и закупок вооружений осуществляет заместитель МО по приобретению, технологиям и МТО (директива 5000.01 и инструкция 5000.02). Этими документами определяется порядок взаимодействия всех входящих в данную систему структур и формы выполнения стоящих перед ними задач.
ВЕРТИКАЛЬ КОНТРОЛЯ И УЧЕТА
Разработки и закупки вооружений в Пентагоне, министерствах видов ВС США, в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства, а также материально-техническое и другие виды обеспечения ВС финансируются по 11 главным программам (ГП) МО, охватывающим все сферы деятельности Пентагона по военному строительству.
Каждая из ГП состоит из программных элементов (ПЭ), проектов и заданий, которым присваиваются установленные номера и индексы принадлежности к видам ВС, самостоятельным управлениям и службам МО. ПЭ имеют формализованную структуру описания. В ней указывается кто, где, когда и какие работы будет выполнять по конкретному программному элементу, а также объемы фактического и планируемого финансирования. Все эти описания включаются в автоматизированные базы данных МО.
Проведение работ по ПЭ жестко контролируется ответственными инстанциями. Такая строгая система формализации программ позволяет избежать дублирования работ, осуществлять эффективное управление ходом их реализации и своевременно корректировать порядок проведения мероприятий, а также осуществлять действенный контроль расходования выделенных средств.
Оценка хода выполнения работ, полученных результатов, возникающих проблем и соблюдения финансовой дисциплины по каждой программе осуществляется на так называемых контрольных рубежах (КР) принятия решений. В зависимости от уровня финансирования работ программы развития ВВТ делятся на крупные и обычные.
К крупным программам относятся такие ежегодные расходы на собственно разработку конкретной системы вооружений, которые превышают 365 млн. долл., а стоимость произведенных и закупаемых образцов – 2 млрд. долл. Решения по таким программам принимаются только на уровне заместителя министра обороны по приобретению, технологиям и материально-техническому обеспечению. А в части, касающейся создания автоматизированных информационных систем, – помощником министра обороны по сетям и интеграции информационных ресурсов. При каждом из этих официальных лиц функционируют консультативные органы, в состав которых входят руководящие сотрудники КНШ, министерств видов ВС и аппарата министра обороны.
По менее затратным программам административные полномочия варьируются от уровней министров видов ВС до их заместителей по приобретению ВВТ.
Анализ боевых возможностей и потребностей ВС осуществляется в рамках выходящего раз в четыре года документа «Оценка национальной обороны». В этом документе, который подписывается министром обороны, анализируется современное состояние ВС и показываются основные направления их дальнейшего развития. На его базе министерства видов ВС разрабатывают направления военного строительства и развития ВВТ с учетом своих особенностей, которые затем реализуются в соответствующих программах и проектах.
Более конкретные указания по развитию ВС формулируются в «Руководстве по военному планированию», которое также выходит за подписью министра обороны и распространяется на каждую пятилетнюю программу МО. На базе этого документа министерства видов ВС, самостоятельные управления и службы Пентагона разрабатывают «Меморандумы о целях программ», в которых подробно расписываются цели и задачи проводимых мероприятий, указываются их участники и необходимые ассигнования.
Непосредственно процесс планирования развития вооружений осуществляется также и на основе положений документа «Руководство по стратегическому планированию», в котором министр обороны и председатель КНШ формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями, сформулированными в этом документе, принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса, а также его исполнение. Руководящие положения данного документа служат основанием для министерств видов ВС, самостоятельных управлений и служб МО при разработке «Меморандумов о целях программ». На этапе разработки бюджета, проводимого параллельно с процессом программирования, в бюджетные заявки МО включаются подробные данные по требующимся ассигнованиям. После слушаний по проекту бюджета в военных комитетах Конгресса ответственные органы военных ведомств выпускают «Решения по финансированию программ», утверждаемые министром обороны. На их базе происходит окончательное формирование военного бюджета.
Недавно экспертная группа по изучению проблем взаимодействия с оборонной промышленностью призвала руководство Пентагона упростить процесс приобретения ВВТ и увеличить число компаний, принимающих участие в конкурсах на заключение контрактов с МО. Специалисты сформулировали 44 рекомендации по совершенствованию процессов разработок и закупок вооружений и прежде всего по дальнейшему развитию военно-промышленной базы. По мнению членов группы, Пентагон должен разработать долгосрочную стратегию развития ОПК. Один из высокопоставленных экспертов группы заявил журналистам, что в условиях предстоящего сокращения военного бюджета Пентагону необходимо ясное видение долгосрочных перспектив развития отношений с ОПК. По словам специалиста, без этого может наступить такой период, когда оборонная промышленность начнет разваливаться. Эксперт сказал, что предприятия, ранее входившие в ОПК, могут и не исчезнуть совсем. Просто они перепрофилируются и потеряют свои сегодняшние возможности по выполнению заказов МО.
Члены группы посоветовали руководству военного ведомства проводить независимые оценки хода выполнения заключенных контрактов, усовершенствовать законодательную базу приобретения ВВТ и внутренние документы, регулирующие эти процессы, и разработать стратегию развития военных технологий. Они также рекомендовали увеличить количество специалистов, занятых в процессе разработок и закупок вооружений и провести мероприятия по повышению уровня их квалификации, поскольку сейчас МО испытывает недостаток в таких профессионалах.
В настоящее время в системе приобретения Пентагона без учета служащих частных фирм, занятых в сфере управления контрактами с МО, работают около 136 тыс. гражданских и более 15,5 тыс. военных специалистов. Дополнительные кадры МО планирует перевести в свой штат из структур, которые в настоящее время занимаются контролем выполнения военных контрактов и в перспективе будут ликвидированы.
СОВРЕМЕННЫЕ ОЦЕНКИ
СПЕЦИАЛИСТОВ
В современных условиях система приобретения МО США испытывает весьма серьезные трудности. Почти три десятилетия непрерывных реформ так и не принесли существенных изменений в эффективность и порядок ее функционирования. А введенный секвестр военного бюджета еще в большей мере ограничил возможности Пентагона по оснащению своих войск новейшими системами вооружений.
На слушаниях выступили ведущие специалисты по вопросам разработок и закупок вооружений Центра международных и стратегических исследований, контрольно-финансового управления Белого дома, научно-исследовательской службы Конгресса и МО. Все они отметили, что проходившее в течение последних десятилетий реформирование системы приобретения дало некоторые положительные результаты. Система стала более качественно выполнять стоящие перед ней задачи и обеспечила выпуск необходимых вооружений и военной техники. Вместе с тем, как отметили специалисты, она продолжает оставаться довольно громоздкой и сложной структурой, управление которой представляет серьезные трудности. Кроме того, руководству системы приобретения вооружений не удается сократить сроки создания ВВТ и поддерживать в установленных пределах и стоимость.
Специалисты КФУ, в частности, подчеркнули, что руководству МО необходимо добиться получения более качественных результатов при создании вооружений. В последние несколько лет вложения в этот процесс превысили 1,5 трлн долл. Недавно можно было наблюдать некоторые положительные результаты проводимых реформ. В частности, рост стоимости отдельных ВВТ в 2011–2012 годах несколько снизился по сравнению с предыдущим периодом. Однако в 2012 году все-таки сохранялась тенденция повышения стоимости и сроков изготовления некоторых вооружений. В этом году стоимость 39% реализуемых программ создания ВВТ возросла на 25% и даже более, возросли сроки их разработки и производства.
Представители КФУ также отметили, что закон 2009 года о реформе системы приобретения и недавняя инициатива МО, получившая название «Улучшенная покупательная способность», привели к определенному совершенствованию системы приобретения вооружений. Они полагают, что при полной реализации намеченных изменений системы приобретения эффективность разработок и закупок вооружений должна существенно повыситься. Однако, по мнению представителей КФУ, реформа проходит не совсем гладко и не в полной мере реализуется всеми видами ВС.
Специалисты КФУ внесли несколько предложений по дальнейшему совершенствованию практики создания ВВТ. Они считают, что при открытии каждой новой программы создания ВВТ необходимо разрабатывать эффективную стратегию приобретения и доводить ее до всех участников этого процесса. Кроме того, должны определяться наиболее существенные риски при создании различных видов вооружений и ресурсы, требуемые для их снижения. Необходимо также оптимизировать процессы принятия решений по бюджету и по каждой программе и в максимальной степени обеспечить взаимосвязанность этих процедур. Специалисты КФУ также настаивают на том, чтобы руководство МО сосредоточило усилия на принятии более действенных мер по привлечению в систему приобретения вооружений качественных специалистов, повышении их профессиональной подготовки и создания необходимых стимулов, чтобы исключить утечку кадров. А также наделить их необходимыми полномочиями при принятии самостоятельных решений и обеспечить необходимый уровень ответственности за результаты реализации программ разработок и закупок ВВТ.
В выступлениях экспертов по приобретению ВВТ прозвучал и ряд других пожеланий руководству Пентагона по дальнейшему совершенствованию системы приобретения. Так, представитель Центра международных и стратегических исследований заявил, что особое внимание следует уделить системе формулирования требований к ВВТ, повышению профессиональной подготовки лиц, принимающих решения по этим вопросам, дисциплинарным аспектам реализации данного процесса и их влиянию на конечные результаты реализации каждой программы приобретения ВВТ.
Он также отметил важность регулярной ревизии и корректировки всех руководящих документов, регламентирующих процессы разработок производства и закупок вооружений, поскольку именно эти руководства, инструкции и наставления в значительной мере определяют эффективность процессов создания ВВТ.
По словам представителя центра, приобретение вооружений и услуг МО значительно отличается по масштабам, финансовым затратам и срокам выполнения необходимых работ. Поэтому, утверждает специалист, система приобретения должна иметь такую структуру, чтобы наиболее эффективно и оптимально по затратам и срокам решать все эти задачи.
Как подчеркнул эксперт, рост стоимости программ приобретения при действующей практике разработок и закупок вооружений неизбежен и определяется тремя факторами. Прежде всего тем, что подрядчики, чтобы выиграть контракт, представляют Министерству обороны заведомо заниженные цифры стоимости той или иной системы вооружений. Руководство военного ведомства выбирает самую дешевую фирму, поскольку оно хочет приобрести больше вооружения за одну и ту же сумму. А парламентарии соглашаются с выбором Пентагона, поскольку одной из их главных задач является максимальное сокращение военных расходов. И именно эта проблема должна быть решена в первую очередь. Специалисты МО обязаны более тщательно и всесторонне рассматривать предложения своих будущих подрядчиков и давать им объективные оценки по каждому этапу жизненного цикла ВВТ. При этом должна быть создана действенная система стимулирования подрядчика, которая позволит приобретать вооружения по установленным ценам и в утвержденные сроки.   

Комментарии для элемента не найдены.

Читайте также


Доходов от экспорта газа больше не хватает для субсидирования работы "Газпрома" на российском рынке

Доходов от экспорта газа больше не хватает для субсидирования работы "Газпрома" на российском рынке

0
550
Якутский шаман возобновил свое пешее путешествие в Москву

Якутский шаман возобновил свое пешее путешествие в Москву

0
284
Министерство спорта изучает "дорожную карту ВФЛА - Колобков

Министерство спорта изучает "дорожную карту ВФЛА - Колобков

0
272
Митрополит Иларион одобрил идею размещать на стенах городских сооружений иконопись

Митрополит Иларион одобрил идею размещать на стенах городских сооружений иконопись

0
358

Другие новости

Загрузка...
24smi.org