Юрий Бирюков В ХОДЕ общественных преобразований и реформ в России, процесса изменения и обновления законодательства установилась четкая структура правовой системы. Это Конституция России и федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. В ст. 4 Конституции России записано, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.
Казалось бы, правовая система устойчива и стабильна. Но это не так. Достаточно сказать, что до недавнего времени ни один из уставов и конституций 89 субъектов РФ не соответствовал Конституции России и федеральному законодательству. Субъекты Федерации приняли массу региональных законов и нормативных правовых актов по вопросам ведения федеральных органов, где прямо игнорируют их решения.
На поверхности это как будто обычные юридические коллизии, глубинная же их сущность - противоборство Центра и регионов. Вот цифры: лишь за последние полгода прокурорами выявлено 3273 незаконных правовых акта органов государственной власти субъектов Федерации. Потребовалось решительное вмешательство надзирающих органов, чтобы большинство из них были отменены вообще либо изменены (по протестам прокуроров - 1346, по представлениям - 496, судами по заявлениям прокуроров - 702).
Подобное противоборство опасно, ибо расшатывание основ федеративного устройства с помощью правовых актов грозит деформацией государственности. Именно чтобы не допустить этого, по инициативе органов прокуратуры к сегодняшнему дню уже приведены в соответствие с Основным законом и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов Федерации. И это не предел: сегодня на рассмотрении в судах находится 384 заявления прокуроров по указанным вопросам, в органах государственной власти субъектов РФ - 283 протеста и 58 представлений, всего - 729 документов прокурорского реагирования.
Процесс упрочения правовой системы проходит трудно. Некоторые региональные органы государственной власти субъектов Федерации пытаются затянуть рассмотрение протестов и представлений прокуроров, по сути, игнорируя Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". Согласно этому документу, в течение года со дня его вступления в силу, то есть уже летом прошлого года, субъекты Федерации обязаны были привести в соответствие с федеральными свои собственные законы и нормативные правовые акты. Однако регионы дружно проигнорировали требования Центра.
Поэтому было принято постановление, а затем и определение Конституционного суда России по вопросу несоответствия Конституции РФ некоторых положений конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан. В документах сказано, что положения о государственном суверенитете республик, верховенстве законов и праве республик приостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории, статусе республик как субъектов международного права, праве на пользование и распоряжение природными ресурсами на территории республик не соответствуют Конституции РФ, поэтому не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
Но и после этого лишь Республика Северная Осетия-Алания внесла соответствующие изменения в свою Конституцию. В республиках Алтай, Адыгея, Ингушетия, Татарстан продолжают существовать нормы, противоречащие Конституции России и федеральному законодательству. Более того, в ноябре Башкортостан принял новую Конституцию, полностью проигнорировав требования решений Конституционного суда и документы прокурорского реагирования. И если раньше в Конституции республики противоречили требованиям федерального законодательства 44 статьи, то в новой не соответствует федеральному законодательству уже 51 статья. А протест, который по этому поводу был внесен заместителем генпрокурора РФ, не рассматривается в течение трех месяцев. Подытожить сказанное можно так: во многих субъектах Федерации приведение уставов (конституций) в соответствие с федеральным законодательством приняло характер откровенной волокиты и явного нарушения требований Конституции России.
Если судом установлено, что субъект Федерации принял закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции России, федеральному законодательству, то законодательный орган субъекта Федерации в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в силу обязан его отменить. Делается это в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Если меры по отмене не приняты, президент России вправе вынести предупреждение, начав тем самым процедуру, которая может привести к роспуску региональных законодателей.
Что же касается субъектов Федерации, о которых говорилось выше, то срок, в течение которого ими должны быть исполнены постановление и определение Конституционного суда, истек 01.02.2001.
Другой источник подрыва единого правового пространства страны - противоречащие федеральному законодательству положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. Практика заключения таких договоров возникла еще до принятия Конституции России в декабре 1993 года. Первым в этом ряду стал Федеративный договор, подписанный 31.03.92. На сегодняшний день между федеральным Центром и 46 регионами помимо Федеративного договора заключены другие договоры, которые только в четырех случаях соответствуют федеральным законам (договоры с Бурятией, Астраханской, Воронежской и Костромской областями). При заключении всех других договоров нарушены принципы верховенства Конституции России и федеральных законов. Регионам переуступили предметы исключительного ведения РФ и предметы совместного ведения, и это выразилось в ущемлении установленных Конституцией РФ прав и свобод граждан, в разрушении единства системы государственной власти.
Таких примеров можно привести множество: введение чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); обладание всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории (Саха-Якутия и Башкортостан); координация разработки и производства вооружений и военной техники, конверсия оборонных предприятий, размещение воинских частей и военных объектов (республики Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Татарстан и Удмуртия, Красноярский край, Нижегородская, Пермская и Ростовская области, Таймырский, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа); переработка и использование драгоценных металлов, камней и изделий из них (Саха-Якутия, Свердловская область); право самостоятельно выступать участниками международных и внешнеэкономических связей (республики Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Коми, Саха-Якутия и Татарстан, город Москва, Пермская, Ульяновская и Челябинская области): таможенное регулирование (Амурская, Мурманская, Сахалинская и Ростовская области, Хабаровский край). И это - далеко не полный список.
Из предметов совместного ведения РФ и ее субъектов незаконно изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (республики Башкортостан и Татарстан, Магаданская область); установления общих принципов налогообложения и сборов в бюджет субъекта (Башкортостан, Красноярский и Хабаровский края, Иркутская и Омская области); установления системы органов государственной власти (Саха-Якутия); кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Татарстан).
В отдельных договорах содержится норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Так, статьями договоров со Свердловской, Челябинской и Ярославской областями установлено, что "в случае принятия органами государственной власти РФ в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих положениям настоящих договоров, применяются нормы этих договоров". А это уже напрямую противоречит Основному закону, который имеет высшую юридическую силу. Там записано, что в случае, когда возникают противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
Изучение соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче части полномочий показало, что в них также содержатся нормы, которыми в нарушение федеральных законов полномочия РФ переданы ее субъектам.
Вот примеры: Свердловской и Челябинской областям "Соглашениями о разграничении полномочий по разграничению государственной собственности и осуществлению полномочий по управлению федеральным имуществом на территории субъекта" переданы полномочия по управлению федеральным имуществом. "Соглашением о бюджетных взаимоотношениях" с Республикой Коми и Хабаровским краем противоправно определены размеры отчислений по налогам в федеральный бюджет.
Органами государственной власти субъектов Федерации во исполнение заключенных договоров и соглашений принимались правовые акты, которые также противоречили федеральному законодательству. В Мурманской области, к примеру, на основе "Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти Мурманской области" от 30.10.97 к предмету совместного ведения отнесено "участие в реализации таможенной политики РФ на территории Мурманской области... а также вопросы создания и развития экономических зон". Между правительством РФ и администрацией области тогда же заключено "Соглашение о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике". Во исполнение Договора и Соглашения Мурманской областной Думой приняты законы "О зонах экономического развития (роста) Мурманской области" от 20.01.99 и "О зоне экономического развития (роста) "Мурманская судоверфь" от 13.04.2000. Незаконные положения этих актов прокурором области оспорены 20.12.2000 в областном суде, поскольку ранее принесенные протесты на эти законы были отклонены.
Еще один парадокс: если в Мурманской области возникнет чрезвычайная ситуация, то все полномочия по ее ликвидации, руководствуясь собственным законом, возьмет на себя губернатор. И это будет нарушением федерального законодательства, хотя Федеральный закон "О защите населения и территории страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" гласит, что решение о непосредственном руководстве ликвидацией чрезвычайных ситуаций принимает правительство РФ.
Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" вступил в силу в июле 1999 года. Следуя ему, необходимо в течение трех лет привести в соответствие с Конституцией договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Тревожит, однако, что органами государственной власти такая работа в настоящее время практически не начата. Занимаются ею, по сути, лишь органы прокуратуры.
Может возникнуть вопрос: а что, собственно, страшного в том, что законы регионов будут несколько различаться? Различаются же они в штатах США, в швейцарских кантонах. Да и в тексте Конституции РФ есть статья о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Однако вольное обращение с законами, их произвольная трактовка недопуcтимы. Интересы отдельных регионов не должны противоречить интересам Федерации в целом.
Уместно подчеркнуть: в зарубежных странах престиж внутрифедеральных государственных договоров весьма высок. Например, в США договорные отношения рассматриваются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, городов, графств, штатов, и они ни в коем случае не должны противоречить федеральной Конституции.
По Конституции Швейцарской Конфедерации кантоны вправе заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия, доводя это до сведения федеральных властей. Однако последние могут воспрепятствовать их выполнению, если соглашения создадут что-либо противное Конфедерации или правам кантонов. Существует подобная практика и в Испании. Но свобода договорного регулирования за рубежом вообще не касается предметов совместного ведения, а имеет строго целевую ориентацию и не подрывает основы конституционного строя.
