Алексей Леонидов Переоценить значимость разработки минерально-сырьевых ресурсов сахалинского шельфа практически невозможно. Работы по одному только проекту "Сахалин-2" впечатляют масштабностью и значимостью. И об этом не раз заявляла глава департамента по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции Министерства экономического развития и торговли правительства РФ Ольга Рыбак.
Понятное дело - привлекаться к работам должны опытные специалисты. Ведь от успеха (или неудачи) шельфового проекта будет зависеть благосостояние всего населения островного края. Но всегда ли желаемое соответствует действительности?
Зачем иностранцам наши мины?
Одним из настораживающих примеров может служить тендер на очистку острова Сахалин от взрывоопасных предметов, который выиграла компания "Сахалин Энерджи". Обезвредить те места, где когда-то шли бои, где в земле до сих пор могут встретиться проржавевшие и неразорвавшиеся мины и снаряды, - дело нужное. Тогда что же настораживает?
Тендер этот стал как бы продолжением истории, которая не так давно подробно описывалась сахалинскими газетами. В недавнем прошлом фирма "Сахалин Энерджи" уже выигрывала такой тендер, но в результате часть денег, отпущенных на разминирование - 700 тыс. долл., - досталась московской фирме-посреднику "Армор Групп" (АГГО), а всю работу выполнили специалисты Сахалинского филиала оборонного Красноармейского НИИ механизации (КНИИМ) - солидного и хорошо себя зарекомендовавшего учреждения, работающего по профилю утилизации боеприпасов.
Победители очередного тендера, как выяснилось, получили "добро" сразу и на поиск, и на уничтожение взрывоопасных предметов - вопреки условиям тендера. Попутно было нарушено еще и постановление ВЦИК и Совмина, которое требует: разминировать что-либо могут только специалисты и само участие коммерческих фирм в таких работах вряд ли уместно. Постановление действует и сегодня и обязательно к исполнению.
Но если бы только мины. Накаляются страсти вокруг Холмского рыбного порта, который сдан в аренду компании "Сахалин Шельф Сервис" ("СШС", ее учредители - "Восток-Инком", "Марубени", Япония, и "Интернешнл Девелопмент Сервисез, Инк.", США). Компания в нарушение российского законодательства планирует сдать порт в субаренду с исключительным правом пользования портовыми сооружениями и оборудованием. Кому же? Знакомое лицо: оператор проекта "Сахалин-2", компания "Сахалин Энерджи", которая теперь пользуется правом проведения круглогодичных разгрузочно-погрузочных работ. Иными словами, речь идет о том, чтобы превратить рыбный порт в перевалочную базу топлива, труб, оперативных грузов┘ Цена вопроса - 55 млн. долл., которые государство должно будет компенсировать компании "Сахалин Энерджи". Кстати, оборудование, приобретенное для модернизации порта на государственные деньги, естественно, в нарушение российского законодательства, должно будет перейти в собственность "СШС".
И это еще не все. "Сахалин Энерджи" берет себе не только исключительное право на пользование сооружениями и оборудованием, но и требует предоставления налоговых льгот и освобождения от уплаты таможенных пошлин на ввозимые товары. И хотя есть вопросы о том, а есть ли у компании разрешение на то, что она намерена делать, "Сахалин Энерджи" уже начала финансировать работы по реконструкции порта, заказала проектную документацию, купила 60-тонный доковый кран, начинает сносить строения. Понятно, что сделать все это без ведома высокопоставленного начальства не осмелилась бы ни одна уважающая себя компания.
Вот уже два года представители Минобороны, МЧС, Горного надзора, Госкомрыболовства пишут в Минэкономразвития РФ, что налицо грубейшее нарушение тендерного законодательства, что необоснованные затраты закладываются в стоимость добываемой на шельфе нефти, что вложения в "Сахалин-2" пролетают мимо нашей экономики. Волнуют ли эти письма главу департамента Ольгу Рыбак?
Избранные места из речей чиновницы
Что же мешает департаменту, обязанному отслеживать такие факты, обратиться в надзорные и контролирующие инстанции, которые могут быстро привлечь к ответственности любого за незначительные нарушения в сфере предпринимательства? Почему же в нашем случае, когда из страны выкачиваются многие миллионы долларов, они слепы и глухи?
Сахалин - вообще настолько типичный пример коррупции, что даже в книжку попал. История ли с портом или с разминированием и десятки других находят свои полные аналоги в брошюре под названием "Авантюра века". Брошюра издана в Москве депутатом Госдумы И.Ждакаевым, его коллегой В.Савчуком, а также экспертом Института эколого-правовых проблем "Экоюрис" В.Гороховым. Она базируется на материалах Счетной палаты, которая проверяла, как идет освоение сахалинского шельфа.
В брошюре описывается, как российские подрядчики и субподрядчики при попустительстве высокопоставленных чиновников привлекаются к работам не напрямую, а через фирмы-посредники с обязательным присутствием иностранного капитала. В результате вложения в проекты, называемые "инвестициями в сахалинскую экономику", уходят за рубеж - в качестве дивидендов зарубежному учредителю фирмы-посредника. В таких условиях очень выгодно раздувать затраты, так как деньги идут к тому, кто их тратит. Все они потом лягут на себестоимость нефти.
Про эти схемы, наверное, хорошо знают в департаменте по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции, где подобную литературу наверняка покупают и читают. Но вместо того, чтобы сделать соответствующие выводы и закрыть лазейки увода денег из российской экономики, чиновники стремятся услужить иностранному инвестору. Впрочем, деликатно, чтобы достоинство не уронить.
Может показаться, что начальник департамента СРП Ольга Рыбак изо всех сил отстаивает интересы отечественных компаний, добиваясь разработки российской нефти и газа на условиях соглашения о разделе продукции. Предлагая, например, передать права заключать договоры по СРП "федеральным государственным унитарным предприятиям или открытым акционерным обществам, 100% акций которых находятся в федеральной собственности". То есть "Роснефти".
Это очень удобно: чтобы снять с себя обвинения в слабости государственного контроля при реализации проектов, департамент допускает к участию в них одну из государственных нефтяных компаний - "Роснефть" или "Зарубежнефть". Правда, "Зарубежнефть" во Вьетнаме потеряла контракт на строительство крупного НПЗ. Как говорят специалисты, заключения компании по годовым отчетам операторов сахалинских проектов поражают отстраненностью от насущных проблем. Ну да контракт "Зарубежнефть" потеряла не по своей вине, и "отстраненность" - материя относительная.
Так или иначе, "Роснефть" является непосредственным участником проекта "Сахалин-1". Компании, доля которой в проекте до недавнего времени составляла 40%, похвастаться нечем - по темпам реализации проект значительно уступает "Сахалину-2" (который, в свою очередь, отстает от графика на 4-5 лет); российских подрядчиков здесь не особенно жалуют. А представитель "Роснефти" Ольга Рыбак осенью 2002 года возглавила департамент СРП Министерства экономического развития и торговли РФ.
Не раз мы пытались связаться с Ольгой Петровной через ее пресс-службу, чтобы получить соответствующие разъяснения, но она, ссылаясь на занятость, от встречи отказывалась. Нам посоветовали лишь ознакомиться с текстом ее выступлений на слушаниях в Госдуме и международных конференциях. Спасибо за совет - чтение получилось куда как увлекательное.
На 11-й Московской международной конференции (www.sakhipa.ru, 25 июня 2002 года) Ольга Рыбак объявила, что компания "Роснефть" претендует на роль "национальной нефтяной компании" (ННК). Она, как сказала Ольга Рыбак, готова участвовать в подготовке, заключении и реализации СРП от имени государства. "Уже сегодня компания способна не только получать российскую долю нефти и газа, но, в свою очередь, предоставлять иностранному участнику различные услуги на всех стадиях проекта - от поисковых работ до реализации готовой продукции, - заявила она. - Мы уверены в том, что возложение функций национальной нефтяной компании на компанию "Роснефть" позволит осуществлять эффективный надзор и контроль деятельности иностранного участника на всех стадиях реализации каждого из проектов, в котором компания будет принимать участие в качестве заказчика работ и распределителя участков недр. Все это в конечном счете позволит удержать в России значительную часть прибыли от реализации проектов на условиях СРП. Поэтому мы предлагаем придать нашей компании статус национальной нефтяной компании".
По словам Рыбак, это означает "передачу компании полномочий, позволяющих участвовать от имени Российской Федерации во всех нефтегазовых проектах СРП, включая:
- передачу прав на нефтегазовые месторождения, внесенные в перечень месторождений, предоставляемых в пользование на условиях раздела продукции;
- закрепление права выступать от имени правительства в процессе подготовки и заключения СРП;
- предоставление полномочий на организацию конкурсов и аукционов, а также на проведение переговоров с потенциальными инвесторами и заключение с ними СРП от лица Российской Федерации;
- предоставление права на распоряжение российской долей углеводородов по всем СРП;
- передачу всех прав и обязательств Российской Федерации по уже действующим СРП".
Частично контроль над СРП компания уже получила 30 августа 2001 года, когда правительство уполномочило "Роснефть" и "Зарубежнефть" представлять интересы Российской Федерации при подготовке, заключении и осуществлении проектов, основанных на соглашениях о разделе продукции. В ноябре 2001 года в "Роснефти" специально для этого был создан департамент во главе с Ольгой Рыбак, а в конце марта 2002 года Министерство экономического развития и торговли в качестве государственного заказчика и координатора всех СРП заключило с обеими компаниями основной рабочий договор.
По этому договору к ведению "Роснефти" отнесены 18 участков недр и месторождений, в том числе два блока с 8 месторождениями, которые не включены пока законодательно в перечень объектов, разрешенных к разработке на условиях СРП, и один действующий проект - "Сахалин-2".
"Компания, - говорит Рыбак, - готова взять на себя значительную часть расходов со стороны государства по подготовке и контролю за СРП - с последующим их возмещением за счет реализации добываемых по проектам углеводородов (как один из источников)".
"ННК является инструментом государственной монополии на добычу углеводородов. Ей принадлежат права на все недра, содержащие нефть и газ и находящиеся под юрисдикцией государства. При этом ННК - это юридическое лицо, хозяйствующий субъект, и любой договор инвестора с такой компанией является полноценным гражданско-правовым договором на выполнение работ по поискам, разведке и разработке месторождений и разделу добытой продукции между сторонами договора", - заявила Рыбак.
"Получая часть произведенной продукции, принадлежащую государству, компания осуществляет расчеты с государственным бюджетом и минимизирует контакты участников проекта с государством", - продолжала она.
"С приданием новых функций "Роснефти", - утверждала Рыбак, - государство будет иметь в руках довольно мощный инструмент управления - национальную нефтяную компанию, которая может на равных конкурировать с крупнейшими вертикально-интегрированными нефтяными компаниями".
Как признала представитель "Роснефти", осуществление этих предложений, "безусловно, потребует внесения изменений и дополнений в целый ряд законодательных актов - в первую очередь в федеральные законы "О соглашениях о разделе продукции" и "О недрах".
Однако этими законодательными актами дело, судя по всему, не ограничивается. Ольга Петровна замахнулась аж на Конституцию Российской Федерации.
В статье 72 Конституции установлено, что вопросы владения недрами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По закону о СРП стороной соглашения является Российская Федерация, от имени которой выступают правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта Федерации. Разработка условий пользования недрами осуществляется комиссией, созданной правительством РФ.
Нестыковочка выходит
По идее, процедура должна отвечать этим положениям. Что же было сделано на самом деле? Происходит назначение уполномоченных государственных компаний, что противоречит Конституции, закону о СРП, а также закону о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
Кроме того, закон запрещает совмещение функций органа исполнительной власти с функцией хозяйствующего субъекта, даже если в этом хозяйствующем субъекте акционерный капитал на 100% принадлежит государству. Закон запрещает принятие законодательных актов, ставящих одну компанию в преимущественное положение по отношению к другим. Чтобы не было конфликта интересов, когда компании работают на рынок одного и того же товара и одна имеет полные полномочия государства.
В рассуждениях Рыбак о "Роснефти" происходит смешение понятий "государственной" и "национальной" компании. Национальная компания, как правило, это орган, который у нас сравним с министерством. А если роль национальной играет частная компания с государственным капиталом, значит, налицо нарушение конкурентной среды. Алло, МАП! Молчит.
Действительно, ННК в их идеальном виде действуют только в таких странах, как, например, Саудовская Аравия или Азербайджан, где Aramco или ГНКАР - абсолютные монополисты и, по существу, единственные национальные игроки на нефтегазовом поле.
Наилучшим решением данного вопроса, как это признано во всем мире, является наличие профессионального агентства или органа (который иногда и называется "национальной компанией"), единственным "смыслом жизни" которого является контроль за выполнением соглашений в интересах государства. И ни в коем случае этот орган не должен совмещать в своей деятельности функции налогового, финансового или другого ведомства, тем более хозяйствующего субъекта.
Высказывания Ольги Рыбак свидетельствуют не только о смешении понятий, но и о, мягко говоря, своеобразном истолковании международного опыта работы национальных компаний - уполномоченных государства.
Отметив успешный опыт использования СРП в других странах, Рыбак заявила, что в российской модели "отсутствует такой важный элемент ее зарубежных аналогов, как национальная или государственная нефтяная компания, выступающая стороной СРП от имени государства". При этом она привела довольно странный набор положительных, по ее мнению, примеров деятельности национальных нефтяных компаний: в Великобритании, Японии, Норвегии, Алжире, Франции, Италии, Мексике и Индонезии.
Когда же бывший главный специалист "Роснефти" по СРП переходит к деталям, то здесь возникает еще больше вопросов. Назвав японскую компанию (вероятно, имея в виду JNOC) "успешно действующей моделью", Рыбак как-то забыла упомянуть о том, что японское правительство решило распустить ее как абсолютно убыточную, и к тому же приписала контроль над компанией не существующим в природе управлению и министерству.
Statoil в глазах чиновницы из "Роснефти" на 100% принадлежит "норвежскому министерству энергетической промышленности", тогда как на самом деле госпакет акций этой компании составляет 81,8% и подлежит вскоре дальнейшему сокращению. К тому же и министерства с таким названием в Осло вообще не наблюдается. По мнению Рыбак, "в настоящее время в Азербайджане заключено и успешно реализуется 20 проектов по СРП с суммарным объемом инвестиций 50 миллиардов долларов", хотя в реальной жизни половина проектов уже развалилась.
Такой уровень компетентности официального лица, которое претендует на то, чтобы ведать подготовкой, заключением и контролем над осуществлением СРП, ставит под сомнение серьезность намерений правительственных чиновников в готовности работы с инвесторами.
Как иначе расценить разработанный Ольгой Рыбак проект федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", представленный министру экономического развития Герману Грефу? В проекте новой редакции федерального закона о СРП она предложила вообще отменить статью об утверждении перечней участков недр на условиях СРП отдельными федеральными законами. Все отдается на откуп правительственным чиновникам, устраняются от процесса принятия СРП не только Государственная Дума, Совет Федерации, но и президент России.
Вы скажете: какое это имеет отношение к разминированию или к тому же Холмскому рыбному порту, о которых мы говорили выше? Самое прямое. Ведь предлагается убрать все, ради чего, собственно, закон об СРП и принимался, даже те обязательные 70% участия российских производителей в проектах. Под эту сурдинку можно повернуть дело так, что в руках у иностранных компаний окажутся не только наши недра, но и право разрабатывать их по своему усмотрению, привлекая кого угодно для каких угодно работ, связанных с жизнью, здоровьем и безопасностью российских граждан.
