Екатерина Кузнецова
Недавний визит руководителя внешней политики Евросоюза Кэтрин Эштон в Китай прошел в отсутствие стратегии.
Фото Reuters
Реформа европейской внешней политики стала одним из немногих завоеваний, которое архитекторам институциональных преобразований удалось отстоять в ходе «секвестирования» Конституции для Европы до Лиссабонского договора.
Однако оказалось, что воплотить в жизнь задуманные перемены в политически уплотнившейся постлиссабонской атмосфере не так уж просто. В ожидании своего реформирования Директорат по внешним связям вот уже девять месяцев пребывает в оцепенении, коллекционируя упущенные возможности для «перезапуска» внешней политики ЕС. Разногласия между Брюсселем и европейскими столицами относительно принципов распределения дипломатических постов в новообразуемой Европейской внешнеполитической службе (ЕВС) до сих пор не урегулированы. И, что особенно тревожит, за весь период после подписания Лиссабонского договора новая служба не выдвинула ни одной знаковой внешнеполитической инициативы, которая повысила бы авторитет и узнаваемость Европейского союза в мире.
Почему же давно назревшая и активно поддержанная всеми государствами реформа сопряжена с такими трудностями? Наиболее серьезные проблемы заметны на двух направлениях.
Во-первых, Лиссабонский договор нарушил сложившийся баланс сил между отдельными институтами ЕС. Европейский парламент, получивший согласно договору расширенные полномочия, тут же начал реализовывать их в процессе переговоров о масштабе и структуре внешнеполитической службы. В частности, в соответствии со статьей 314 договора о функционировании Европейского союза, предоставившей ему контроль над бюджетами всех органов ЕС, Европарламент настаивал, чтобы исполнение бюджета ЕВС оставалось под контролем Европейской комиссии, уже подотчетной депутатам, – хотя план руководителя службы Кэтрин Эштон, представленный на рассмотрение членов Европарламента еще в марте, основывался на том, что особый независимый от комиссии статус службы позволяет претендовать на самостоятельность в бюджетных вопросах. Проблема была урегулирована лишь в конце июня – причем на условиях, отстаивавшихся депутатами.
Помимо разногласий по бюджетным вопросам, Европейский парламент настоял на серьезном изменении процедуры назначения на высшие дипломатические посты в представительства ЕС за рубежом и на административные должности в самой службе. Парламентарии, воспользовавшись новыми властными полномочиями, потребовали от главы ЕВС предварительного обсуждения и согласования с ними кандидатов на все 141 позицию, которые должны быть закрыты до конца текущего года. В результате до сих пор представительства ЕС в таких ключевых для внешней политики Европейского союза государствах, как Бразилия, Китай, Япония и Южная Африка, остаются без руководителей.
Во-вторых, процесс распределения высоких дипломатических постов высветил противоречия интересов отдельных европейских стран. Это обусловлено тем, что численность сотрудников ЕВС планируется увеличить с нынешних трех тысяч до шести или даже восьми тысяч человек. При этом по соглашению с Европейским парламентом 60% сотрудников этой расширенной службы будут представлять общеевропейские структуры (прежде всего реформируемый Директорат по внешним связям), а 40% – национальные дипломатические службы. Открывшаяся в ходе реформы возможность увеличить национальное представительство в дипломатическом корпусе ЕС породила острое соперничество между странами, чьи граждане уже занимают высокие посты в европейской внешнеполитической службе, и теми, кто считает себя ущемленным. Последних вполне можно понять: так, согласно исследованию Польского института международных отношений, Бельгия, в которой проживают всего 2,1% населения ЕС, контролирует 13% всех высших дипломатических постов в европейских посольствах, в то время как Польша с ее 7,6% граждан объединенной Европы не представлена вовсе.
Однако, несмотря на затянувшееся бюрократическое противостояние, вряд ли можно сомневаться, что реформа ЕВС входит в завершающую стадию. Финансовый регламент службы утвержден; первый пул кандидатов на высшие дипломатические посты будет заявлен со дня на день, имена остальных станут известны в ноябре. Если Европарламент утвердит штатное расписание, как было запланировано, к концу сентября и согласует кандидатов на дипломатические посты в течение следующих двух месяцев, то формальные препятствия для полноценной работы Европейской внешнеполитической службы будут устранены. Но быстро ли «поедет» эта новая структура, которую так долго «запрягают»? И – самый главный вопрос – в какую сторону?
Вероятно, некоторые предварительные выводы можно будет сделать по итогам неформальной встречи министров иностранных дел стран – членов ЕС, которая должна состояться в конце этой недели под председательством баронессы Эштон. Ожидается, что именно на ней представители европейских государств смогут обозначить круг наиболее важных для общеевропейской внешней политики вопросов, которые затем и будут вынесены на обсуждение Европейского совета на его заседаниях 16 сентября и 28–29 октября. Что же стоит на повестке дня? Прежде всего «большие» страны и «большие проблемы».
Нынешнее положение дел указывает на то, что Европейский союз испытывает значительные трудности в общении с тремя своими ключевыми партнерами.
Фундаментальный для безопасности, идентичности и экономического развития Европы союз с США нуждается если не в «перезагрузке», то по крайней мере в глубоком стимулировании после почти годичного периода охлаждения, ознаменовавшегося неудачей саммита ЕС–США в прошлом ноябре, провалом климатической конференции в Копенгагене, а также отказом Барака Обамы приехать на неформальную встречу с лидерами ЕС в мае этого года. Впрочем, повестка подтвержденного на 20 ноября саммита ЕС–США – первого после принятия Лиссабонского договора – не обещает большого прорыва. Когда предметом обсуждения заявляются общая история, культура и ценности, это, как правило, свидетельствует о потере партнерами интереса друг к другу. Грядущий саммит станет важным испытанием для трансатлантических отношений, которые, несмотря на общий ценностный фундамент, давнюю историю и мощную подпитку в виде глубоко интегрированных экономик, сегодня не могут служить достаточным основанием для полноценного цивилизационного союза.
Отношения ЕС с Китаем, как показал визит Кэтрин Эштон в эту страну, лишены стратегической перспективы. Несмотря на интенсивную двустороннюю торговлю, уровень политического доверия, по признанию обеих сторон, остается весьма низким. В то же время отсутствие согласованной позиции в отношении Китая лишает Европейский союз возможности навязать ему собственные внешнеполитические приоритеты, среди которых помимо острых торговых споров и вопросов ограничения доступа европейских компаний на китайский рынок числятся укрепление международного права (проблема санкций в отношении Ирана), борьба с изменением климата (поддержка посткиотского соглашения), построение «зеленой» экономики. Определенные надежды стороны возлагают на двусторонний саммит, который должен пройти до конца года. Однако цели «всестороннего стратегического партнерства» между ЕС и Китаем (и даже сама возможность такового) пока остаются неясными.
Наконец, главной нерешенной проблемой для единой Европы остается Россия, сотрудничество с которой привычно ограничивается проблемами энергетической безопасности и которая проявляет все меньше стремлений перенимать европейские правовые нормы или солидаризироваться с Европой, теряющей (как считают в Москве) внешнеполитическую инициативу. Предложенные Россией проекты договоров об энергетическом партнерстве и новых контурах общеевропейской безопасности были встречены в Брюсселе с тем же скепсисом, с каким в Москве отнеслись к «партнерству во имя модернизации». Саммит ЕС–Россия, который должен состояться в конце года в Брюсселе, также пока не имеет четкой повестки дня.
Образовав Европейскую внешнеполитическую службу, объединенная Европа сделала важный шаг на пути укрепления своей идентичности в мире. Однако первые шаги ЕВС показывают, что она не может идти впереди самих европейцев и быть более свободной от противоречий и разногласий, чем сам Европейский союз.
