Никита Масленников
Декларации чиновников не должны проверять те же самые чиновники.
Фото PhotoXPress.ru
1 июня 443 депутата Госдумы одобрили в первом чтении очередной президентский антикоррупционный законопроект о проверке достоверности сведений, сообщаемых в декларации о доходах и имуществе госслужащих. 75-страничный документ предполагает изменения в 18 федеральных законах и закрывает, пусть даже и временно, ряд пробелов в правовом поле. Предполагается, что декларации будут обязаны подавать все лица, которые замещают какие-либо должности в системе гражданской службы и местном самоуправлении. Ровно такой же порядок касается супругов и несовершеннолетних детей. Принципиальная новация – регламентация процедур проверки представляемых сведений, если возникают сомнения или подозрения в их истинности. В числе оснований для такого рода действий письменная информация от правоохранителей, руководящих органов политических партий, Общественной палаты, общероссийских и региональных СМИ. Окончательное решение – «копать или нет» – за работодателем, то есть руководством соответствующих структур, где трудятся подозреваемые, за ним же организация и контроль за ходом необходимых «штудий». В парламентах всех уровней проект закона предписывает создание на этот счет специальных комиссий. Препятствовать проверкам, к которым могут быть подключены и налоговики, и получению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, включая справки по операциям, счетам и вкладам, не вправе ни один банк или иное кредитное учреждение, ни один контролирующий орган.
Конечно, первое голосование – это прежде всего одобрение концепции. Принципиальное содержание будущего закона определяется во втором чтении. И стрел, и копий поломано будет еще немало. Тем более что у критиков есть к тому резоны.
Однако направление обозначено, это уже само по себе весть благая. Не секрет, что без механизма проверки декларации очень часто превращались в сугубую отписку либо в откровенную липу. Не случайно и падение интереса к этой теме, зафиксированное социологическими опросами. По данным ВЦИОМа, число тех, кто не знает о декларировании доходов чиновниками выросло вдвое (до 41%). Так же вдвое (до 15%) сократилась доля тех, кто настолько был «в материале», что некоторые «отчеты об имущественно-финансовом состоянии» даже читал. По результатам же Левада-Центра, 70% россиян не доверяют сведениям, публикуемым госслужащими, а 80% уверены, что декларируется далеко не все и в публичное пространство выносится сущий мизер.
Хочется верить, что через пару лет цифры окажутся не столь разочаровывающими. Зависеть это будет прежде всего от нескольких уточнений в предлагаемой конструкции. Во-первых, речь идет о четкой квалификации того, какая информация и как раскрывается, что является конфиденциальным и где это хранится. Международный опыт на этот счет различен. В Корее, Сингапуре, Японии сделана ставка на максимальную открытость и доступность сведений. В Канаде часть их носит закрытый характер (то есть ежегодные «доклады» госчиновников о реальных и потенциальных конфликтах интересов). В США доступ возможен, но не ко всему и не сразу. С сенаторами и конгрессменами проще, с 1977 года действуют Кодексы этического поведения, и доходы, и имущество у публичных фигур максимально прозрачны. Со всеми другими посложнее, есть соответствующие процедуры, но получение данных непреодолимой проблемой не является.
Во-вторых, это вопрос о своего рода «системном интеграторе» проверок достоверности, ведущихся органами власти и структурами госслужбы внутри себя (общие рекомендации, обобщение опыта и т.п.). В ряде стран это компетенция специальных инстанций. Может быть, для того, чтобы «процесс пошел», городить еще один «спецогород» и нет смысла. Но исключить возвращение к этому вопросу полностью тоже как-то не получается.
Третье существенное обстоятельство – структура декларируемых доходов и имущественных обязательств с указанием их источников как основы для профилактики «конфликтов интересов». Мировая практика в этом плане богата и разнообразна. Это и состав социальных пакетов, не облагаемые налогом премии и бонусы за работу в зонах конфликтов (Великобритания), и общеобязательные для предъявления земельные участки, недвижимость и финансовые активы (во Франции еще и предметы искусства и коллекционирования, а также драгоценности с их покупной или оценочной стоимостью).
Примечательны некоторые требования, предъявляемые к служащим исполнительной власти в США. Одно из них – список всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, НКО, общеобразовательных учреждений и прочих институтов, с которыми госслужащий или его семья имеют дело, то есть, «любые сохраняющиеся финансовые интересы и любые связи». Другое – перечень кредиторов как личных, так и членов семьи. Проверка сведений осуществляется с помощью полиграфа. Отказ может стать поводом для расторжения трудового договора. Кстати, сведения о финансовых обязательствах и задолженности по ним предоставляются также сенаторами и конгрессменами.
И, наконец, последний по порядку, но вовсе не по значимости в этом неполном перечне вопрос о мере наказания и его неотвратимости. То, что работодатель лишь вправе уволить исказившего информацию, а вовсе не обязан это сделать, уже вызывает справедливое недоумение. Еще меньше ясности со случаями намеренной недобросовестности при подаче декларации в целях сокрытия фактов коррупции. Кто будет и будет ли продолжать расследования по признакам коррупционных посягательств, кто станет налагать стократные штрафы и т.п.? Все это требует корректных уточнений.
Как известно, в июле 1998 года уже однажды закон о контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым доходам был в РФ принят. Просуществовал он примерно год и затем без внятных объяснений был отменен. Логика политического противостояния конца прошлого века и поиск союзников требовали жертв. Между тем закон, как считают специалисты, был вполне добротен.
Как бы то ни было, признаки незаконного обогащения, получи оно прописку на правовом российском пространстве, стало бы основанием для судебных исков и расследований, достаточных для увольнений и прочих санкций (вплоть до уголовных), даже если обвинения в коррупции либо не выдвигались, либо не были доказаны. О том, как вести такие проверки, интересное предложение выдвинул член президиума Ассоциации юристов России Михаил Барщевский: ежегодно методом случайной выборки определяются 10% (цифра может быть и другая – все зависит от технической готовности) госслужащих, о денежных транзакциях которых запрашиваются налоговые органы, банки, туроператоры, организации транспорта, риелторы, регуляторы финансового рынка и т.п. Выявление признаков необъяснимых несоответствий доходов и расходов – автоматическое основание для увольнения с госслужбы. Никто не знает, кто вошел в выборку, так как она – «черный ящик». Принцип «дамоклова меча» – серьезный мотив для перехода на «потребительскую диету».
На мой взгляд, оба законопроекта – шаги абсолютно назревшие и необходимые. Достаточные ли? Не берусь отвечать однозначно, потому что квалификация по шкале «да» и «нет» – сильное лукавство. Движение по пути создания цивилизованного антикоррупционного законодательства только началось, и точка невозврата еще не пройдена. Нередко можно услышать: а чего тянем и почему не берем лучшее из мировой практики? Бери, мол, и черпай хоть руками, хоть ведрами, и заливай всю эту коррупцию. Беда в том, что залитое рано или поздно просохнет и окажется просто очень хорошо политым. Иначе говоря, приживаемость трансплантированных антикоррупционных институтов из одной среды в другую в лучшем случае ограниченна, а в «норме» не гарантирована, если нет необходимого национального драйва, идущего от «корней травы», а стало быть, от реальной демократизации, развития гражданского общества и «национализации государства», приватизированного бюрократическим классом.
Мне представляется, что условия для такого драйва сложились. Коррупция, ставшая острой макроэкономической проблемой (в «тени» от 20% ВВП и выше, «откатное» усыхание ежегодного общего объема госзаказов не менее 1 трлн. рублей, пятая часть бюджетных расходов тратится, мягко говоря, непрозрачно и т.п.), воспринимается в массовом сознании де-факто как одна из характеристик общественно-политического строя, прямо угрожающая его конституционным основам.
В то же время модернизационный проект президента РФ Дмитрия Медведева – это ценностная самоидентификация общества, взрослеющего, осовременивающегося и, по сути, пересоздающего себя отторжением коррупции. Составная часть этого процесса – создание норм и правил и их совершенствование. Даже элементарная оценка работоспособности конкретных новаций – прямое следствие их наличия. Для начала они просто должны быть. А вот понимание их действенности – это уже стимул разбираться с контекстом, то есть состоянием и составом институционально-регулятивной среды, тщательно работая с рисками малопродуктивного правоприменения и общественного недоверия.
У «техминимума» перемен контекста есть и другие реперные точки, выстраивающиеся в линию мер успеха. Это упорядочение госзакупок и перевод всех госконтрактов в онлайновый режим, создание «электронного правительства» и «электронного бюджета», предполагающих оказание платных услуг в безналичной форме (немалую роль здесь призвана сыграть реализация проекта универсальной электронной карты), переход к единому налогу на недвижимость на основе ее рыночной оценки (в чем заинтересованы далеко не все представители российской бюрократии). Это, наконец, и реформа публичных финансов, предполагающая ориентированное на конкретные результаты программно-целевое построение бюджетов всех уровней.
Спору нет, путь тернист и не близок. Но это и есть создание контекста минимально достаточного для того, чтобы конкретные антикоррупционные меры начали приносить общественно-различимую отдачу.
