Гарантии есть, а выхода – нет

Не стоит постоянно стремиться к приглаживанию законодательных норм. Лучше осознать готовность к их пересмотру.
Фото Reuters

Известно, что Конституция Российской Федерации – существенная правовая гарантия стабильности. Стабильности, в которой если не все, то значительное число россиян кровно заинтересованы. Понятно, что стабильность нужна не сама по себе, но как условие рационального, продуманного продвижения вперед в политике, экономике, социальной сфере, культуре – во всех областях общественной жизни.

И тут выясняется, что 18 лет действия Конституции превратили часть ее норм в преграду для решения некоторых накопившихся за эти годы проблем государственного строительства. Попытки юристов, «не вторгаясь в текст Конституции», истолковать его применительно к потребностям времени, пока не приносят успеха. И назревает вывод, что Основной закон страны, при всем уважении к его сути, нуждается по крайней мере в точечных изменениях.

Свежее тому подтверждение – проект федерального закона о переформировании Совета Федерации, внесенный в Государственную Думу группой депутатов. Уже в который раз законодатели предполагают установить правила, согласно которым Совет Федерации должен избираться населением. Почему бы не сделать так, как в большинстве федеративных государств, где верхняя палата избирается по определенным квотам от каждого субъекта Федерации? Так установлено в Аргентине, Австралии, Польше, Чехии, Швейцарии и др. Например, в Сенат–парламент Австралии избирается по 12 членов от каждого штата, и по 2 – от каждой континентальной территории по системе пропорционального представительства.

В самом деле, разве не демократичнее было бы избирать и у нас членов Совета Федерации? Они напрямую бы представляли интересы населения регионов, полнее отражали в Федеральном собрании особые условия жизни субъектов Федерации, крепили обратные связи федерального представительного органа с гражданами.

Все дело в том, что порядок образования верхней палаты нашего парламента, как и во многих других странах, установлен Конституцией – Основным законом страны. Только в отличие от этих стран, согласно нашей Конституции, Совет Федерации не избирается гражданами, а формируется из представителей государственных органов каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти (ч. 2 ст. 95).

Чтобы преодолеть это существенное препятствие, депутаты неоднократно предлагали различные способы истолкования Конституции. Делалось это по-разному и до последнего времени достаточно осторожно, хотя «нужного» результата все равно не получалось. Теперь посчитали возможным действовать решительнее и предложили вариант довольно экзотический. А именно: согласно законопроекту, по три кандидата в члены Совета Федерации выдвигаются соответственно главой исполнительной власти и представительным (законодательным) органом в каждом субъекте Федерации на всеобщие, прямые и равные выборы. Выборы проходят по процедуре, приближенной к той, которая установлена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Набравший большинство голосов в каждой тройке обязательно утверждается в качестве члена Совета Федерации выдвигавшим его государственным органом.

Таким образом, вопреки Конституции член Совета Федерации становится не назначенным, а избранным лицом. «Но выдвигали и утверждали его мы, могут сказать региональные начальники, – значит, он и наш представитель в палате». Не будем только при этом забывать, что выдвигали его местные руководители именно для выборов в своем регионе. Акт выборов – вот первичный и главный этап легитимации, наделения кандидата полномочиями члена Совета Федерации. Волею избирателей, граждан определен представитель субъекта Федерации в палате Федерального собрания. Утверждение же его местными начальниками – акт вторичный, формальный и, согласно законопроекту, обязательный. Отменить, изменить результаты выборов местные лидеры тоже не вправе. И получается, что Конституция не просто обойдена, а прямиком нарушена.

Есть ли у авторов законопроекта какие-либо правовые аргументы в свою пользу? По их мнению, есть. Конституция содержит неопределенность в способе формирования Совета Федерации и дает формальную возможность избирать его, указывая, что федеральный закон о порядке создания этой палаты, который должен быть принят, назван Конституцией Законом «О порядке формирования Совета Федерации». Однако ни тот, ни другой аргумент не убедителен. Конституция никакой неопределенности по поводу способа создания указанной палаты не содержит. Во всяком случае, этой неопределенности в ней не больше, чем об образовании Государственной Думы – другой палаты Федерального собрания. Дума состоит из депутатов, Совет Федерации – из представителей государственных органов. При этом Конституция формулирует не только сам принцип формирования Совета Федерации, но и устанавливает его конституционно-правовую основу, о которой речь шла выше. Отмечу попутно, что Конституция нигде не упоминает о каком-либо органе государственной власти, который бы назначал выборы в Совет Федерации, исходя при этом именно из того, что Совет Федерации – не выборная палата.

Что касается федерального закона о порядке формирования Совета Федерации, то действительно понятие «формирование» шире понятия «выборы», оно включает и выборы, и назначение, и кооптацию, и делегирование и др. Но в данном случае Конституция жестко ограничивает содержание термина «формирование», исключая из него понятие «выборы» и применяя его только к федеральному закону о выборах в Государственную Думу.

Конечно, идея перевода Совета Федерации на выборную основу – идея прогрессивная, демократическая. Она соответствует современной тенденции к демократизации политической системы и государства. Однако реализовать ее можно, только изменив некоторые нормы Конституции Российской Федерации, прежде всего часть 2 статьи 95.

Пока наша политическая элита не созрела для этого решения, браться за дело не стоит. Прямое нарушение Конституции отнюдь не улучшит правовой имидж нашего государства и может только привести к судебным разбирательствам, в том числе и в Конституционном суде Российской Федерации.