Надо, в конце концов, думать об интересах России

ОДНОЙ из основных проблем России, обозначившихся в 90-е годы, стала проблема слабости федерации. Россия в эти годы не являлась полностью единым организмом - федеральные законы не исполнялись на территориях, региональные законы прямо противоречили федеральным, региональные власти вели себя как хотели. При этом властные элиты субъектов Федерации, как правило, в последнюю очередь заботились об интересах России как единого государства.

Такая ситуация крайне негативно отразилась на инвестиционном климате России. Инвесторы, в первую очередь иностранные, были практически лишены возможности эффективно инвестировать в большинстве регионов России. Региональные власти, прямо нарушая всяческие нормы, требовали и требуют своего вхождения в бизнес, предлагая в качестве доли разрешение на осуществление инвестиций на собственной территории. Кроме того, особым цинизмом характеризуется поведение региональных властей в земельном вопросе. Для долгосрочного стратегического инвестора (а именно таких инвесторов в настоящее время особенно не хватает России) вопрос прав на землю, на которой расположено его предприятие, чрезвычайно важен. И если такой инвестор построит предприятие, а через три года истечет срок аренды земли и власть предложит продлить эту аренду с десятикратным увеличением арендной платы, то в такой ситуации можно говорить о прямом воровстве такого предприятия местным начальником. Как результат - многие крупные инвесторы, пришедшие в Россию в начале эпохи реформ, в ужасе бежали.

Так же по-хамски вели себя регионы и в том случае, когда сами заимствовали финансовые ресурсы на рынке. Лишь десятая часть субъектов Федерации, выпустивших агрооблигации, погасили их. До сих пор (прошло уже более 2 лет после первых региональных дефолтов) всевозможные клубы кредиторов пытаются договориться с должниками. Отсутствие наказания за подобные действия наталкивает на мысль о бесполезности этих усилий кредиторов.

Кроме того, отсутствие контроля за действиями региональных властей привело также к существенному ухудшению финансового положения всей Российской Федерации. Огромные финансовые ресурсы, отправлявшиеся из федерального бюджета в виде государственных инвестиций или трансфертов, как правило, не достигали целевого получателя, теряясь где-то в регионе. Напротив, налоги, которые должны были бы поступать в федеральный бюджет, не всегда покидали пределы региона.

Естественно, подобная ситуация заставила задуматься различные умы российского общества о том, как ее изменить. И вскоре по-российски лихо эти умы предложили решить проблему одним ударом, но зато смертельным. Предложили отменить выборность губернаторов.

У нас в Высшей школе экономики при подготовке материалов для Программы развития России до 2010 года в области улучшения инвестиционного и предпринимательского климата возникло иное предложение. На наш взгляд, не нужно отнимать у губернаторов того статуса и тех полномочий, которые они сегодня имеют. Нужно лишь заполнить тот вакуум власти, который изначально относился к федеральному Центру, но в процессе построения современного российского государства был стихийно заполнен губернаторами. Это предложение и будет изложено далее.

Но прежде одно замечание. Предложение об отмене выборности губернаторов и изгнании оных из Совета Федерации чревато гражданской войной, которая может закончиться либо распадом России, либо ее объединением кровавым диктатором. Наше предложение не ведет к отрицательным последствиям. Кроме того, оно легче реализуется - для этого не нужно вносить изменений в Конституцию, даже специального закона принимать не потребуется.

Это предложение - о введении в России института генерал-губернаторства. Генерал-губернатор - это чиновник федеральной власти. Генерал-губернатор назначается и отзывается президентом РФ. Должность генерал-губернатора является должностью государственной службы. Его статус должен примерно соответствовать статусу современных российских министров. Сразу заметим, что называть этого чиновника можно как угодно. Он может также называться федеральным комиссаром; представителем президента; чертом лысым. В этой статье тем не менее, отдавая дань российским традициям, будем называть его генерал-губернатором.

Генерал-губернатор, по нашему мнению, может вписаться в действующую систему разделения властей относительно безболезненно. Все функции, которые предлагается закрепить за генерал-губернатором, в настоящее время бесхозны. Введение поста генерал-губернатора не ущемляет (по крайней мере формально) права представительной власти, в том числе губернаторов, избираемых в рамках субъекта Федерации. Генерал-губернатор призван, в том числе, заменить менее эффективный (и менее властный) институт представителей президента.

Институт генерал-губернаторов - составная часть федеральной исполнительной власти, на который разумно было бы возложить следующие функции:

- контроль за соблюдением субъектами Федерации и местными органами самоуправления, а также должностными лицами (губернаторами и главами местных администраций) федерального законодательства и единого режима инвестиционной деятельности;

- контроль за использованием государственных инвестиций и иных средств федерального бюджета в регионе, осуществление федеральной инвестиционной политики;

- контроль за деятельностью регионального отделения федерального казначейства:

- контроль за сбором налогов и их перечислением в федеральный бюджет;

- осуществление трансфертов из федерального бюджета;

- осуществление режима президентского правления в случае его введения в одном из субъектов Федерации, входящих в соответствующее генерал-губернаторство;

- управление (в том числе финансирование) судебной системой на территории генерал-губернаторства и контроль за исполнением судебных решений (тем самым мы решаем проблему независимости судебной власти от местных начальников);

- распоряжение имуществом (в том числе недвижимостью), находящимся в федеральной собственности и расположенным на территории соответствующего генерал-губернаторства;

- контроль за оборотом земель;

- координация деятельности региональных отделении федеральных министерств и ведомств, в первую очередь в области инвестиционной политики.

Введение института генерал-губернаторства предполагает также разделение территории страны на генерал-губернаторства. В состав отдельного генерал-губернаторства могут входить несколько субъектов Федерации, составляющих единый экономико-географический регион. Определение границ генерал-губернаторства ни в коем случае не означает изменения административно-территориального деления страны, закрепленного в Конституции. На наш взгляд, генерал-губернаторства должны объединять от 2 до 15 субъектов Федерации. При разделении страны на генерал-губернаторства должны приниматься во внимание следующие показатели:

1. Объем производимой на территории региона продукции.

2. Стоимость размещенных на территории региона производительных сил.

3. Население.

4. Размер территории и транспортная доступность.

5. Уровень замкнутости региональной экономики.

6. Количество наций и народностей, проживающих в регионе.

На наш взгляд, оптимальное количество генерал-губернаторств - от 8 до 16. Один из разработанных вариантов деления страны на генерал-губернаторства предполагает деление на 12 генерал-губернаторств, объединяющих от 2 до 11 субъектов Федерации. Эти генерал-губернаторства могут включать или не включать национальные административно-территориальные образования. В соответствии с данным вариантом в границах отдельных генерал-губернаторств концентрируется от 5 (Кавказ) до 16 (Центр) миллионов жителей. Однако в большинстве генерал-губернаторств (Московия, Северо-Запад, Верхняя Волга, Средняя Волга, Южная Россия, Урал, Западная Сибирь) будет сосредоточено от 11 до 15 миллионов жителей. По данному проекту границы генерал-губернаторств не будут в точности совпадать с границами экономических районов, но принцип единства народнохозяйственного комплекса региона будет соблюдаться.

Для повышения эффективности института генерал-губернаторства (по крайней мере применительно к улучшению инвестиционного климата) требуется также выстроить достаточно жесткую законодательную систему регламентации ответственности губернаторов за свои действия. В этом направлении наиболее актуальным было бы принятие двух законов, один из которых регламентировал бы порядок привлечения губернаторов к ответственности и основания освобождения его от должности, а второй создавал правовые основы введения режима президентского правления. Собственно, введение президентского правления может стать практически возможным только в случае наличия того института, который будет осуществлять этот режим. Генерал-губернатор в данном случае подходит для этой цели как нельзя больше.

Необходимо дать время губернаторам на приведение местных нормативных актов в соответствие с федеральными законами, по истечении которого нарушение губернатором закона должно быть основанием для отстранения его от должности. Создание правовых основ для введения в том или ином субъекте Федерации режима президентского правления стало в настоящее время особенно актуально ввиду предельной агрессивности сепаратизма. Однако в перспективе возможность введения такого режима стала бы существенным фактором снижения инвестиционных рисков в регионе и как следствие - увеличения притока инвестиций и их эффективного использования. Поэтому необходимо предусмотреть, что режим президентского правления может вводиться в субъекте Федерации также в том случае, если произошел отказ субъекта Федерации от своих обязательств либо если субъект Федерации отвечает признакам финансовой несостоятельности.