Андрей Вихарев Реформа местного самоуправления сегодня горячо обсуждается обеими палатами парламента. Очевидно, что сложившаяся система требует весьма существенной доработки. Наиболее важным моментом среди всех вопросов реформы, который окажет решающее влияние на распределение взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями в регионах, является вопрос финансирования бюджетов различного уровня. В настоящее время межбюджетные взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления тормозят развитие самой системы местного самоуправления и представительных органов низового уровня. Одна из причин - отсутствие финансовой поддержки местных мандатов, а значит, и возможности реально влиять на политику и экономику городского и районного уровня.
Двадцать два федеральных закона регулируют финансовые взаимоотношения между органами публичной власти разных уровней и вопросы налогово-бюджетной политики. Но баланс между обязательствами и доходными источниками бюджетной системы, к сожалению, отсутствует, что приводит к раздаче множества пустых обещаний. Непродуманные финансовые взаимоотношения парализуют власть, и часто наряду с популистскими заявлениями невыполненными оказываются и законодательно закрепленные гарантии. Во многом здесь на уровне местного самоуправления берет свое начало проблема неэффективности законов, когда не обеспеченные финансами обещания превращаются в законодательный блеф. Федеральное законодательство возлагает на региональные и местные бюджеты исполнение целого ряда обязательств без предоставления источников финансирования. В результате появляются так называемые "необеспеченные мандаты", когда полномочия есть, а финансирования нет.
Местные и региональные власти оказываются не заинтересованными в создании благоприятных условий экономического роста предприятий и развитии налоговой базы. Какой смысл собирать больше средств, когда они все равно уйдут с территории в федеральный бюджет, а вернутся только частично? В результате отсутствия собственных доходных источников территориальных бюджетов создается авторитарная система жесткого соподчинения властей в части финансирования. Возникают сложные системы договоренностей, политический торг, различные формы теневого финансирования.
Говорить о прозрачности финансов при такой системе не приходится. Скорее стоит вспомнить "ярлык на княжение", с которым князь не просто получал право владеть территорией, но также и возможность удерживать часть средств для финансирования своей внутренней политики. Отсутствие механизма выравнивания бюджетов разного уровня приводит к политической коррупции. Воля вышестоящих властей может влиять на принятие решений как региональными, так и местными органами самоуправления, поскольку "работает" рычаг финансового давления. Все взаимоотношения сводятся к "выторговыванию" у вышестоящих органов власти дополнительных льгот и финансовых вливаний.
Поиск нестандартных источников финансирования, часто "теневых" (т.е. не предусмотренных законодательством), приводит к ряду экономических и негативных социальных последствий. В частности, к повышению нагрузки на добросовестных налогоплательщиков, к застою в малом и среднем бизнесе, к формированию скептического отношения у населения к реформам. Говорить о развитии гражданского общества в такой ситуации не представляется возможным. Власть на местном уровне попадает в некую оппозицию к малому и среднему бизнесу, и их взаимоотношения далеки от сотрудничества.
Среди предложений, выработанных комиссией Дмитрия Козака, наиболее действенными, с моей точки зрения, являются выработка механизмов борьбы с "нефинансируемыми мандатами" и выравнивание бюджетов различных уровней. Источники финансирования для местного самоуправления предлагается узаконить в форме местных налогов. При этом закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы собственных доходных источников и расширение налоговой самостоятельности региональных и местных органов власти должно проходить при соблюдении принципа налоговой открытости.
Введение дополнительных местных налогов при всей правильности данного решения, конечно, не уменьшит экономического давления на малый и средний бизнес. Но, с другой стороны, система финансирования власти станет более прозрачной. Приемы теневого обеспечения мандатов исчезнут, и в совокупности давление на предпринимателей со стороны местных и региональных властей уменьшится. Комиссия предлагает все полномочия органов государственной власти субъектов разделить на "собственные" и "делегированные". Под "собственными" полномочиями понимаются такие обязательства, финансирование которых осуществляется за счет собственных средств региона. "Делегированные" полномочия предполагают финансирование из федерального бюджета. Если в первом случае региональная власть самостоятельно может определять объем, структуру и условия обязательств, то во втором случае все определяет федеральный центр. Расходные обязательства по собственным полномочиям должны предусматривать доходные источники.
Экономическая система власти вообще и особенно обеспечение полномочий обязательств региональной власти и местного самоуправления - тема весьма деликатная. Поскольку именно здесь мы сталкиваемся с тем, что можно назвать основой демократического строя. Излишняя централизация финансовых потоков на федеральном уровне позволяет безответственно подходить к выполнению обязательств со стороны властей более низкого уровня, порождает определенный эффект, который можно назвать правовым инфантилизмом власти, когда во всем винят федеральный Центр. Но, с другой стороны, прекрасно отработанные системы всяческих "серых" и "черных" схем финансирования позволяют существовать разветвленной системе коррупции. Противники правительственного варианта закона о местном самоуправлении критикуют его в части борьбы с такой системой взаимоподчинений. Неудивительно. Ведь "ярлык на княжение" или зависимость наполнения регионального бюджета от личности главы региона, которого уважают и которому дадут средства, если он попросит, возвращает нас в экономическое средневековье и во многом служит механизмом переизбрания на второй и третий срок.
