Открытая закрытость

Американские спецслужбы пытаются стать более открытыми для общества, но эксперты считают, что сделать это невозможно. Фото Reuters

Многочисленные и длительные дебаты о прозрачности деятельности американских спецслужб и требование политиков и общественности Америки о необходимости предоставления информации о методах и формах добывания сведений, а также о конкретных мероприятиях специалистов тайной войны, в том числе посягающих на тайну частной жизни, вроде бы пришли к логическому завершению. В начале прошлого месяца директор национальной разведки Джеймс Клэппер поставил свою подпись на хартию, в соответствии с которой для всех американских спецслужб был создан новый орган: Совет по транспарентности разведки (СТР). Этот документ будет действовать в течение пяти лет с момента введения в действие.

ГЛАВНЫЙ СОВЕТЧИК НАЧАЛЬНИКА РАЗВЕДЧИКОВ

В соответствии с утвержденными положениями совет должен предоставлять американской общественности сведения о задачах, о руководящих органах, их полномочиях, а также о формах и методах контроля деятельности всех структур национальной разведки. При этом должны соблюдаться все требования контрразведывательных органов по защите источников разведданных и нормы полного закрытия форм и методов проведения разведывательных операций.

Специалисты, входящие в совет, должны давать рекомендации директору национальной разведки и другим руководителям спецслужб по реализации принципов обеспечения прозрачности деятельности подчиненных структур. Кроме того, они должны координировать деятельность этих служб в данной области и разрабатывать рекомендации для вспомогательных подразделений, занимающихся распространением открытых сведений о разведке.

Члены СТР обязаны постоянно информировать уполномоченного по открытости (УО) в Управлении директора национальной разведки (УДНР) о том, что формы и методы распространения открытых данных разрабатываются и реализуются в строгом соответствии с принципом обеспечения транспарентности (Transparency Principles), с планом их внедрения (Transparency Implementation Plan) и с непосредственными руководящими указаниями ДНР.

Члены СТР должны также регулярно составлять перечень приоритетных направлений реализации открытости деятельности спецслужб, которые подлежат утверждению ДНР и руководителей разведывательных ведомств. Кроме того, они должны на регулярной основе проводить совещания с участием представителей руководящего состава разведывательных ведомств с целью обмена опытом, а также выявления возникающих проблем и формулирования способов их разрешения. Помимо этого в случае необходимости они должны формировать межведомственные рабочие группы для реализации конкретных направлений обеспечения открытости данных о разведывательном сообществе.

Входящие в совет эксперты обязаны вести непрерывный мониторинг реализации плана внедрения транспарентности (ПВТ) и оценивать эффективность проводимых мероприятий, ежегодно его пересматривать и разрабатывать рекомендации по корректировке действующих инициатив по информированию американских граждан о деятельности разведывательного сообщества  по формулированию новых направлений обеспечения открытости сведений об организационных структурах действия спецслужб.

Членами СТР являются представители всех служб разведывательного сообщества. Эти специалисты именуются представителями транспарентности (Transparency Representatives). Каждый из них должен находиться в составе совета не менее двух лет. Представители уполномочены принимать решения от лица руководства своих ведомств по всем вопросам распространения открытых данных о деятельности представляемой спецслужбы. Им предоставлено право руководства проведением мероприятий в сфере распространения данных о внутренней деятельности своей службы такими подразделениями, как управление юрисконсульта, управление внешних связей, управление информации, управление общих вопросов, а также управление гражданских свобод и неприкосновенности частной жизни.

Все федеральные ведомства США, в которых нет специализированных разведывательных служб, могут направлять своих представителей в СТР в качестве консультантов. Эти специалисты будут действовать в тесном сотрудничестве с членами совета.

Председателем нового совета является уполномоченный по раскрытию сведений в УДНР. Он обязан координировать действия служб РС по выполнению принципов распространения не секретных сведений о деятельности спецслужб и реализации ПВТ. Кроме того, в функции председателя входит организация проведения заседаний СТР и руководство этим заседаниями, ведение соответствующих протоколов и их рассылка, а также уведомление членов совета и наблюдающих органов по различным вопросам проведения мероприятий в области информирования граждан Америки о деятельности спецслужб. В соответствии с установленным регламентом заседания СТР должны проводиться не менее шести раз в год.

Члены нового органа американской разведки, как указывается в его хартии, обязаны своевременно предоставлять своим коллегам всю информацию о деятельности их ведомств по претворению в жизнь требований об открытости представляемых ими служб для широкой общественности Америки и о проблемах, которые могут повлиять на обеспечение транспарентности РС в целом. Они должны определять приоритетность решаемых задач, давать необходимые рекомендации и участвовать в принятии решений по информированию граждан США о деятельности национального разведывательного сообщества, а также принимать самое активное участие в мероприятиях специализированных рабочих групп. Кроме того, каждый член СТР обязан координировать деятельность подразделений своего ведомства по обеспечению требуемого уровня его прозрачности. В процессе голосований при решении любой конкретной проблемы по обеспечению транспарентности деятельности американских разведок каждый член совета имеет право только на один голос. В случае появления разногласий между членами совета по какому-то вопросу, уполномоченный по раскрытию сведений УДНР и один из членов СТР, избранный его членами, представляют директору национальной разведки альтернативный вариант решения возникшей проблемы.

ПРЕДЫСТОРИЯ И ПРИНЦИПЫ ПРОЗРАЧНОСТИ РАЗВЕДКИ

В первый день занятия президентского кресла в октябре 2009 года Барак Обама подписал «Меморандум о транспарентности и открытом правительстве» (Memorandum on Transparency and Open Government). Концепцией открытого правительства США предусмотрено повышение осведомленности американской общественности о деятельности органов федеральной власти, что, по мнению вашингтонской администрации, поможет гражданам и в их повседневной жизни. Такие сведения помогут решать различные проблемы личного и потребительского характера, включая решение вопросов здоровья, ведения домашнего хозяйства, транспортной доступности и инфраструктуры. Как заявляется, более демократичное и эффективное правительство  это верный путь к обеспечению достойной жизни всех тех, кому власть должна служить.

О ключевых постулатах этой концепции можно судить по тексту преамбулы национального плана действий «Открытое правительство», согласно которой органы государственной власти должны:

– быть более прозрачными на каждом уровне, для чего своевременно следует предоставлять максимально полную информацию о деятельности правительства и сделать ее легкодоступной для людей;

– вовлекать все больше своих граждан в процессы принятия решений, потому что это делает правительство более эффективным и ответственным;

– реализовывать высшие стандарты честности, потому что те, кто находятся во власти, должны служить людям, а не самим себе;

– расширять доступ к технологиям, потому что в существующем цифровом веке доступ к информации становится открытым для всех.

Эти ключевые постулаты положены в основу ряда основных методов и механизмов деятельности открытого правительства в США, исходя из степени реализации которых американские власти должны отчитываться перед населением о достижении поставленных задач в сфере открытого госуправления.

В числе таких методов (механизмов) особо выделяется метод прозрачности, означающий обеспечение общества информацией о правительственной деятельности и гарантий ее доступности. Согласно официальным пояснениям, этот метод предполагает, например, раскрытие информации о том, что федеральные органы власти США делали или собираются делать. Предпосылкой реализации данного метода выступает наделение своих граждан правом знать, что, как и почему американское правительство делает и какие цели преследует при этом.

За ним следует метод партнерства, выражающийся в том, что граждане страны уполномочены на большее, чем просто открыто наблюдать за действиями их правительства со стороны. Партнерство предполагает важное значение гражданской позиции в общественных делах и оценки характера действий должностных лиц на предмет их общественной полезности, формируемой как путем привлечения независимых от американского правительства экспертов и даже граждан, не имеющих каких-либо специальных знаний в той или иной сфере. Согласно американской теории открытого госуправления такое партнерство способствует расширению круга гражданских возможностей выражать свои альтернативные политические взгляды и мысли помимо голосования на выборах.

Генерал Клэппер хартию подписал, но что из этого выйдет – непонятно. Фото с сайта www.dni.gov

К третьей категории относится метод сотрудничества, заключающийся в разрушении системы, разделяющей власть и простых граждан (так называемая система «мы против них»), исключающей возможности создания партнерских отношений с ними либо создающей такие отношения на уровне, недоступном для всех членов американского общества. Данный метод также означает, что граждане вправе не только просто зарегистрировать свое мнение по тому или иному вопросу государственной жизни, но и давать власти советы. Граждане могут поучаствовать и в формировании плана работы государственных органов, а также могут сотрудничать в выборе конкретных инструментов и методов достижения властными органами определенных задач. Предполагается, что когда власть готова к сотрудничеству, граждане становятся ее верными партнерами в определении и достижении различных политических целей.

Три названных метода составляют фундамент работы открытого правительства в США. Эта концепция, называемая также «директива» (Open Govemment Directive), была принята в декабре 2005 года и стала руководством по работе в этой области для федеральных органов исполнительной власти Соединенных Штатов Америки. Эта директива включает в себя четыре инструкции. Первая из них определяет обязанность американских федеральных органов исполнительной власти и управления раскрывать сведения о своей деятельности. Более того, в своей деятельности федеральные министерства и ведомства Америки должны неуклонно следовать принципу «презумпции открытости».

Вторая из инструкций ориентирует американские властные структуры на обеспечение надлежащего качества предоставляемой обществу информации, особенно, если эта информация касается деятельности федерального правительства.

Третья инструкция имеет своей целью обеспечение участия федеральных органов исполнительной власти в формировании и введении в обиход культуры открытого государственного управления. Для этого различным федеральным структурам предписано не только активно совершенствовать собственную деятельность в этой сфере, но и постоянно обмениваться положительным опытом между собой.

Четвертая инструкция, являющаяся частью общей директивы открытого правительства, содержит указания и рекомендации по расширению возможностей открытого госуправления в Соединенных Штатах с использованием новейших информационных технологий, средств и форм коммуникации.

Реализация вышеуказанных методов, механизмов и инструкций по работе открытого правительства в США предполагает использование ряда основных инструментов (действий), которые призваны не допустить превращения такого правительства в некую абстракцию. В их числе особо выделяется обеспечение свободы информации, продекларированное специальным законом о свободе информации (Freedom оf Information Act или FOIA). Указанным законом гражданам США предоставляется право на доступ к архивам информации о деятельности федерального правительства и отдельных органов государственной власти. Имеется ряд исключений из этого правила, при которых органы государственной власти не предоставляют гражданам сведения о результатах своей деятельности. Например, установлено девять таких исключений, позволяющих государственным органам скрывать информацию:

– касающуюся национальной безопасности, обороны или внешней политики США;

– в сфере кадровых правил и кадровой работы в американских органах власти;

– предоставление которой запрещено на основании других законов Соединенных Штатов;

– содержащую коммерческую тайну и иные сведения конфиденциального характера в сфере бизнеса;

– содержащуюся в документах, раскрытие содержания которых невозможно без нарушения чьих-либо прав;

– личного и медицинского характера;

– содержащуюся в архивах и делах правоохранительных органов;

– в сфере банковского контроля;

– геологического и геофизического характера.

Существуют также три специальных исключения, позволяющих не предоставлять гражданам информацию о деятельности правоохранительных органов. Первое исключение позволяет правоохранительным органам США скрывать сведения об осуществляемом расследовании в целях предупреждения вмешательства со стороны фигурантов преступления в его нормальный ход. Второе исключение дает право американским правоохранительным органам не раскрывать сведения о своих информаторах. И наконец, третье исключение касается деятельности американской разведки и контрразведки, а также вопросов борьбы с международным терроризмом.

А спустя пять лет, 18 января 2014 года, президент США Барак Обама выступил с весьма пространной речью, в которой многое рассказал о деятельности спецслужб. Шеф Белого дома обещал американцам внести необходимые изменения в программы деятельности разведок и, в частности, в программы электронного слежения за гражданами США, чтобы обеспечить прозрачность деятельности спецслужб и полностью гарантировать неприкосновенность частной жизни граждан Америки. Он также указал на важность работы разведывательных служб в обеспечении национальной безопасности Америки.

Президент подчеркнул важность дискуссии, развернувшейся в последнее время в США, о праве граждан на личную жизнь в свете действия программ слежения. Он отметил, что в условиях новых угроз, появления Интернета и глобализации, мир и человек стали более уязвимыми к внешним угрозам и это требует от разведки новых моделей поведения.

В феврале прошлого года ДНР опубликовал документ под названием «Принципы прозрачности разведывательного сообщества». Эти положения были сформулированы с целью разрешения проблемы давних претензий политиков, некоторых администраторов и простых граждан Америки к полному отсутствию сведений о деятельности федеральных спецслужб. Данная акция была предпринята с целью предоставления сообществу США данных, необходимых им для понимания содержания разведывательной деятельности, при обеспечении закрытости тех сведений, раскрытие которых может нанести ущерб национальной безопасности страны.

В обеспечение доступности сведений о действиях специалистов разведывательного сообщества заложено четыре принципа. Первый из них предусматривает распространение сведений, которые помогут американцам составить более ясное представление о структуре и общих направлениях деятельности американских спецслужб.

Вторым принципом предусматриваются опережающие требования общественности мероприятия специалистов подразделений разведки по предоставлению сведений о своей деятельности в предельно ясной и понятной форме.

Следующим требованием к организации общего подхода к информированию американской общественности о формах, методах, источниках информации и направлениях деятельности разведки является проведение всех необходимых мероприятий по защите закрытых данных, которые могут отрицательно сказаться на эффективности проведения специальных операций.

Последним требованием ДНР к своим подопечным является консолидация полномочий ответственных административных инстанций, реализуемых мероприятий и общих подходов к внедрению форм открытости деятельности разведок.

Как утверждается в документе директора, в соответствии со сформулированными принципами РС должно юридически оформить стратегические, скоординированные и действенные подходы к обеспечению адекватного понимания гражданами США организационной структуры РС, их сфер деятельности и места в федеральной системе. Транспарентность, по мнению руководства спецслужб, подразумевает не только сведения о правилах действий РС, но и о тех мероприятиях, которые на самом деле реализуют разведывательные подразделения, чтобы в максимально эффективной мере обеспечить национальную безопасность США.

Однако, как заявляют лидеры американских спецслужб, все мероприятия по обеспечению прозрачности деятельности разведки должны соответствовать принципам защиты источников разведывательных данных, методов сбора информации и подразделений, занимающихся этой деятельностью. Эффективность разведки может быть обеспечена только в том случае, если все эти сведения будут недоступны вероятному противнику, поскольку их разглашение позволит ему использовать эти сведения в своих целях. В связи с этим РС США необходимо найти формы и методы внедрения прозрачности разведывательной деятельности с одновременным сохранением национальных секретов.