Андрей Мельвиль
Вот она, слабость оппозиции.
Обложка книги «Царь горы»
Не надо быть глубоким аналитиком, чтобы найти здесь аналогию с драматургией взрослой жизни вообще и с политикой в частности.
От Минска до Сингапура
Ученые и политики продолжают спорить о месте, роли, будущем демократии в современном мире. Обсуждают разные волны демократизации: третью, начавшуюся в 1970 году со свержения диктатуры в Португалии, Греции и Испании, четвертую, порушившую социалистическую систему, пятую — «цветные революции». Модным стало говорить уже и о шестой волне, ознаменовавшей начало арабской весны с ее трудно предсказуемыми результатами. Мало кто сегодня возьмется открыто отстаивать преимущества недемократических режимов. Чаще говорят о каких-то особых национальных моделях демократии, отражающих характер исторического развития. Даже северокорейские товарищи повторяют знакомые многим слова о народном волеизъявлении.
По классификации, пусть и не бесспорной, американского «Дома свободы», «несвободных стран» и «частично свободных» в 2012 году было соответственно 47 и 58, что в совокупности дает 57% мирового населения. Можно обратиться и к другим рейтингам — это журнал «Экономист», Фонд Бертельсмана, академический проект Polity IV и др. Результаты, в общем, те же.
Факт остается фактом: в современном мире по-прежнему доминируют недемократические режимы всяких разновидностей. Среди них правящие наследственные монархии, персоналистские диктатуры во главе с современными султанами, военные хунты, режимы с одной правящей партией, а также диктатуры новых разновидностей, в том числе возникшие из советского прошлого. Много дискуссий ведется сегодня о так называемых гибридных режимах, в которых диктаторские приемы правления так или иначе сочетаются с некоторыми демократическими институтами (но чаще с их имитацией).
Словом, если отбросить учебниковые истины об идеальных типах политических режимов (демократия – авторитаризм – тоталитаризм), то мы увидим, что реально существующие в современном мире «недемократии» различаются во многих отношениях. У сегодняшних диктатур и режимных «гибридов» разные масштабы репрессий, темпы и характер экономического развития, несхожие особенности государственности и приоритетов развития, различия в качестве экономических, социальных и политических институтов. Есть среди них, условно говоря, и «вегетарианцы», и «хищники». Одним из них вовсе чужды идеологические мотивы, другие золотят свое самовластие идеологическими амбициями лидеров национального возрождения и пр.
Современные автократии, открыто подавляющие или имитирующие демократические институты, очень разные. В то же время они создают и поддерживают институты разного качества. Эти институты по-разному и в разной степени обеспечивают закон и порядок, права собственности, ограничение коррупции, возможности для экономической конкуренции, эффективность государственного управления, свободу СМИ, подотчетность органов власти, плюрализм и т.д.
Подчеркнем, что современным автократам нужны институты – партии, выборы, механизмы управления. В отличие от прямых репрессий и самодержавного своеволия эти институты способствуют внутреннему и внешнему признанию режима, экономят ресурсы, позволяют контролировать и кооптировать элиты и оппозицию. Создание институтов вместо режима личного произвола — оптимальное решение того, что принято называть «дилеммой диктатора». Ведь наверняка неизвестно, кто действительно лоялен, а кто может готовить заговор и восстание. Поэтому выбор автократа – между репрессиями в отношении всех даже потенциально недовольных или кооптацией последних в существующий режим с использованием институтов. Последняя стратегия менее затратная и более эффективная. Но возникает вопрос: какие именно институты и какого качества нужны автократу для решения его дилеммы?
Поскольку речь идет сейчас о реально существующих авторитарных режимах, мы сознательно выносим за скобки собственно политические институты (политический плюрализм и политическую конкуренцию, права человека и др.) и сосредотачиваемся на качестве того, что обеспечивает правопорядок, гарантии частной собственности и исполнения контрактов, государственное управление, ограничение коррупции, экономическую конкуренцию и пр. Это качество, как часто говорят, отражает уровень государственности и состоятельности государства как такового.
Теперь о том, как же со всем этим обстоят дела в современных автократиях.
Существует распространенное мнение, в том числе опирающееся на результаты масштабных эмпирических исследований, что в авторитарных режимах качество государственности и управленческих институтов выше, чем в переходных, трансформирующихся режимах. В качестве примера обычно приводят Сингапур, в котором при авторитарном режиме Ли Кван Ю такие институты были действительно созданы. Иногда упоминают и Оман, в котором султан Кабус тоже двигался в сходном направлении.
Проблема, однако, в том, насколько правомерно обобщать эти случаи и говорить о закономерной связи современных автократий и качества институтов. Ведь в эту логику совершенно не вписывается большинство реально существующих в сегодняшнем мире автократий – от Китая, Кубы и КНДР до Чада, Зимбабве и ЦАР. По данным многих авторитетных международных исследований, в этих авторитарных режимах плохие институты: в них не обеспечены закон и порядок, гарантии собственности, борьба с коррупцией, качественное государственное управление и т.п. Нас, однако, в первую очередь интересуют новые авторитарные режимы и «гибриды», возникшие на обломках СССР.
Обратимся к индексам Всемирного банка (так называемые показатели эффективности государственного управления, или World governance indicators). Они часто критикуются, но на сегодня это почти универсальная база данных и эффективный инструмент межстранового сравнения. Для нас здесь особенно важны индексы политической стабильности и отсутствия насилия, индексы закона и порядка, контроля над коррупцией, качества государственного управления и качества регулирования в частном секторе. Если сравнить эти индексы с характеристиками политических режимов в постсоциалистических странах, которые дают уже названные выше рейтинги демократии и авторитаризма, результаты и выводы практически совпадают и говорят сами за себя. Среди автократий разного типа, возникших после распада социализма, нет режимов с хорошими институтами. Они не обеспечивают законопорядка, гарантий собственности, эффективного управления. Такие выводы подтверждаются и эмпирическими исследованиями, в том числе проведенными в Высшей школе экономики, включающими разработку альтернативных индексов государственности, государственной состоятельности и качества институтов.
Лидеры постсоциалистической демократизации – это страны с высоким качеством институтов на старте трансформации и сегодня, спустя четверть века: Словения, Чехия, Эстония, Литва, Латвия, Польша, Венгрия, Черногория и др. А вот слабые, плохие институты – в странах разного недемократического качества (от новых автократий до сползающих в авторитаризм): Туркменистан, Узбекистан, Белоруссия, Азербайджан, Казахстан, Россия.
Но главный вывод в том, что среди постсоциалистических стран нет автократий с хорошими институтами. Нет своего рода аналогов модернизации Сингапура или Омана. Чтобы разобраться в этом, мы используем модель «царя горы» – кривую, показывающую обратную зависимость между извлечением ренты и качеством институтов.
Между нами, бандитами,
говоря…
Когда-то выдающийся американский экономист Мансур Олсон, объясняя происхождение институтов государственного управления, предложил различать два типа условных «бандитов» – «кочующего» и «оседлого».
Первый в режиме личного произвола просто грабит людей на определенной территории, стремясь в короткие сроки извлечь максимальную выгоду. Затем он перемещается на другие площадки, нигде не задумываясь о возможных долгосрочных интересах.
«Оседлый бандит» отличается тем, что он не отнимает все, а оставляет населению возможность продолжать хозяйственную деятельность и получать доход, облагаемый налогами. То есть он демонстрирует перспективное мышление, создавая эффективные институты государственного управления.
Так вот, в нашей трактовке «царь горы» — это вовсе не «оседлый бандит», то есть не добрый и рациональный диктатор с долгосрочной программой, сознательно предоставляющий общественные блага и создающий хорошие институты, обеспечивающие право собственности, контроль над коррупцией, соблюдение законности. Во-первых, как мы уже сказали, таких ответственных авторитарных лидеров вообще мало в современном мире. Большинство — это, скорее, хищники, склонные к грабительскому, кочующему поведению. При этом неважно, как долго они уже находятся (или планируют находиться) у власти – добровольно они все равно не уходят. Во-вторых, мы их вообще не видим в нашей постсоциалистической выборке – здесь нет автократов, формирующих хорошие институты. Нет среди них ни своего Ли Кван Ю, ни своего султана Кабуса, что в немалой степени относится к вопросу о роли личности в истории, морального лидерства и пр.
«Царь горы» просто не заинтересован в формировании качественных институтов управления. Созданные им плохие (т.е. коррумпированные, непрозрачные и неэффективные) институты для него как раз являются хорошими, так как они выполняют функции, для которых и были созданы.
Главный побудительный мотив «царя горы» – извлечение пожизненной экономической и политической ренты, а не обеспечение неприкосновенности частной собственности, экономической и политической конкуренции «третьим лицам». «Царь горы» заинтересован не в реформах и не в славе реформатора в мировых СМИ, а в поддержании статус-кво: стабильность – залог успеха диктатора; она же оказывается одним из основных препятствий на пути демократизации.
Это, кстати, сильный аргумент против идеи зарубежных и отечественных пропагандистов о том, что авторитаризм на начальных этапах трансформации предпочтителен, так как может способствовать экономическим и иным реформам. Так действительно бывало в 1980-х годах, когда на повестке дня был переход от аграрных обществ к индустриальным (Южная Корея, Тайвань и др.), но ни разу в случае современных переходов от индустриальных к постиндустриальным, инновационным, высокотехнологичным обществам.
Симбиоз экономической и политической ренты особенно характерен для рассматриваемых нами постсоциалистических автократий, в которых в начальной точке транзита отсутствовали рыночные отношения. Во многих из них по этой причине собственность и власть оказались тесно переплетенными, так как политическая рента вела к ренте экономической. В «зависших» в своем транзите (или вновь сползших к авторитаризму) постсоциалистических странах именно элиты-победители (при всех их внутренних разборках) завоевали положение рядом с «царем горы» и обеспечили себе гарантированное извлечение политической и экономической ренты. Причем политическая рента стала условием для извлечения ренты экономической.
Впрочем, характер взаимоотношений между «царем горы» и элитами остается во многом закрытым из-за отсутствия соответствующей информации. Слишком мало известно о том, в какой степени элиты внутри режима реально зависимы в своих решениях от диктатора или насколько они автономны. И наоборот, в какой мере диктатор вынужден оглядываться на элиты и учитывать их интересы.
В такой системе взаимоотношений рента – основа поддержания существующего порядка вещей, но не его гарантия. «Царь горы», решая свои проблемы, использует специальные институты (имитационные выборы, правящую партию и подконтрольную режиму системную оппозицию, государственный аппарат и др.) для создания положительного имиджа внутри страны и за рубежом. Кроме того, ему надо обеспечить лояльность своих сторонников, минимизировать угрозу дезертирства элитных групп и потенциала массового протеста и пр. Но для решения этих задач хорошие институты ему не нужны, в том числе потому что перераспределение ренты чаще всего идет по неформальным каналам взаимоотношений патрона и его клиентов.
Куда приведет
«кривая победителей»?
Еще полтора десятка лет назад американский политолог Дж. Хеллман обосновал вывод о том, что главным препятствием для продолжения экономических реформ в постсоциалистических странах является как раз не недовольство проигравших от приватизации пенсионеров, малоимущих, работников государственного сектора, бывших аппаратчиков и пр., а интересы победителей, которые уже в полной мере вкусили блага перераспределения собственности. Именно поэтому они больше не хотят ни реальной конкуренции, ни качественных институтов, которые могут поставить под вопрос захваченные ими собственность и привилегии.
«Кривая победителей» Дж. Хеллмана подразумевала прежде всего экономическую ренту. Но в постсоциалистических автократиях она напрямую зависит от ренты политической. Что в случае «царя горы» имеет принципиальное значение. Дело в том, что в постсоциалистических (точнее, постсоветских) автократических режимах без гарантированной политической ренты, без участия во властной монополии никто — ни олигарх, ни руководитель государственной корпорации, ни кто-либо иной — не может быть уверенным в продолжении извлечения экономической ренты. Ведь нет гарантий частной собственности и иных четко определенных правил игры: ситуация, типичная для «кочующего бандита». «Царю горы», демонстрирующему кочующее поведение, не слишком сложно отобрать собственность и отлучить от ренты.
Насколько прочно положение «царя горы»? Что может пошатнуть его или понудить к реформам, которые при условии открытия политической и экономической конкуренции будут грозить ему утратой статуса политического монополиста, владельца или распорядителя захваченной собственности?
В принципе такие побудительные мотивы могут порождаться разными обстоятельствами. Во-первых, расколами внутри правящих элит, в том числе появлением в них реформаторского крыла (это тоже одна из классических транзитологических тем). Исторические примеры очевидны: Испания после смерти Франко, СССР с приходом Горбачева и др. Хотя реальное соотношение сил внутри режима (режимов) «царя горы» и степень монолитности власти трудно оценить и прогнозировать, данный фактор для современных постсоветских автократий представляется пока что маловероятным – слишком много внешних (для элиты) рисков, чтобы так просто расколоться.
Во-вторых, подъемом новых и достаточно сильных элитных групп, не связанных с интересами режима победителей и стремящихся к установлению новых эффективных и качественных институтов, политических и экономических порядков. Такое тоже бывало, например в конце 1980-х годов в Чехословакии, в прибалтийских странах и др. Эту опасность «царь горы» хорошо осознает и поэтому использует разные стратегии (кнут и пряник) для сохранения своей монополии.
В-третьих, усиливающимся давлением снизу (преимущественно в форме того, что в современной литературе по обсуждаемой проблематике получило название «мирных демонстраций»). Это давление «царь горы» уже не в состоянии игнорировать и вынужден идти на изменения. Заметим, однако, что здесь вполне вероятна и обратная реакция автократа – закручивание гаек и крен от умеренного к открытому авторитаризму с репрессиями, ужесточением режима и пр. Вместе с тем не только протест снизу, но и изменение широких массовых запросов могут понудить «царя горы» к вынужденным преобразованиям режима.
В-четвертых, изменения могут быть вызваны давлением внешней среды. Речь вовсе не о политическом давлении определенных государств или организаций, против которого зависшие в своем развитии постсоветские страны выстроили мощные суверенные заслоны. Здесь скорее давит широкий контекст мировой глобализации, подталкивающий «царя горы» к участию в международных экономических, политических, информационных и иных взаимодействиях.
Какая именно комбинация названных (и иных) факторов в перспективе могла бы сработать в постсоциалистических автократиях, заменяя «царя горы» на заинтересованных в инновационном развитии правителей, покажет время. Но очевидно, что история не знает вечных царей.
