Андраник Мигранян Андраник Мигранян
Против
Подписание 27 мая Основополагающего акта Россия-НАТО можно по праву поставить в ряд таких судьбоносных событий в истории международных отношений, как Венский конгресс, Версальский мир, Ялтинские и Потсдамские соглашения. Этот акт может стать одним из важнейших документов, оформляющих новый миропорядок после окончания холодной войны. России уготована участь испить до дна горькую чашу поражения и унижения как продолжательнице Советского Союза, который потерпел сокрушительное поражение в холодной войне. Несмотря на вклад самой демократической России в поражение коммунистического Советского Союза и идеологическую близость нынешних российских властей со своими партнерами на Западе, российской дипломатии не удалось избежать участи побежденной державы. Анализ содержания акта Россия-НАТО свидетельствует о том, что этот документ фиксирует новое соотношение сил в мире после окончания холодной войны, где Россия потерпела поражение, ей показали ее место, и она фактически согласилась с этим. Если правда то, что в закончившейся холодной войне Россия потерпела поражение, то странно было бы ожидать, что послевоенный мир будет устроен при полном учете ее интересов. Очевидно, что победители решат воспользоваться плодами победы и оформить ее в международно-правовом плане. Такая позиция Запада не удивляет. Удивляет то, что российская сторона пытается представить согласованный к подписанию документ как равноправный. Хотя текст документа сохранялся в секрете, многочисленные комментарии высокопоставленных западных политиков и дипломатов дают основание предположить, что по всем важнейшим вопросам России не удалось добиться от своих западных партнеров реального учета ее интересов.
Запад взял твердое обязательство только в одном: не брать ни по какому вопросу никаких обязательств, которые могли бы в будущем связать ему руки в отношениях с Россией. Это относится к таким много раз прокомментированным в нашей печати проблемам, как характер самого акта и степень его обязательности для сторон, продвижение военной инфраструктуры НАТО к границам бывшего СССР, возможное членство в НАТО республик бывшего Советского Союза, статус Совета Россия -НАТО и право вето со стороны России в случае разногласий по тем или иным вопросам европейской безопасности.
Чего добьется Россия, подписав данный акт? По большому счету - ничего. Будет продолжена старая политическая линия, восходящая к эпохе Козырева, когда в риторике будет возобладать утверждение типа "мы обречены быть великой державой", будет поддерживаться иллюзия, что нас воспринимают на Западе как великую державу, в то время как в реальности наши интересы и нашу озабоченность по многим вопросам не воспринимают всерьез. Может быть, допустят в Парижский клуб и Всемирную торговую организацию, пригласят на встречи "семерки". Уже становится дурной традицией, со времен внешней политики Шеварднадзе - Козырева, сначала делать серьезные уступки по ключевым вопросам, а затем ждать вознаграждения. Недавний опыт учит: наши партнеры хорошо понимают, что ничего не стоит услуга уже оказанная, - так что можно и не дождаться вознаграждения до очередных серьезных уступок. Что касается "семерки", то вряд ли участие России в этом форуме имеет хоть какое-то серьезное значение для России. Это скорее поддержание иллюзии о статусе великой державы. Согласие Запада на участие России в "семерке" - это попытка связать Россию новыми обязательствами и требовать от нее ответственного перед Западом поведения на мировой арене, так как основные проблемы повестки дня встреч "семерки" проходят обкатку и согласование в рамках таких западных региональных структур, как НАТО, Европейский союз и другие, без предварительного участия России. Слабая в экономическом и военном отношении Россия, представленная в одиночестве в этом форуме, всегда будет вынуждена играть по предложенным правилам, выработанным без ее участия.
А теперь попытаемся выяснить, чего же добились страны НАТО, подписав Основополагающий акт.
Во-первых, как я уже отметил, принципиальная победа стран НАТО - это отказ брать на себя хоть какие-то обязательства по ключевым вопросам, способные связать руки этой организации. Во-вторых, и это самый важный, пожалуй, успех дипломатии НАТО в отношениях с Россией, они фактически добились того, что Россия, подписав акт, освятила намерения НАТО и согласилась разделить ответственность с ним за расширение альянса.
В-третьих, добившись подписания Акта в преддверии расширения НАТО за счет стран Восточной Европы, Запад подготовил почву для включения в состав альянса бывших республик Советского Союза.
В-четвертых, в странах НАТО как в правительственных, так и в экспертных кругах не было единства по вопросу о расширении НАТО. Подписание акта - это резкое ослабление позиций противников расширения НАТО в странах альянса.
В-пятых, российские дипломаты аргументировали необходимость договора с НАТО тем, что если мы не подпишем с НАТО соглашение, то это сделают другие республики бывшего Союза. На самом деле, подписав столь необязывающий акт с НАТО, мы стимулируем усилия других республик к подписанию собственных соглашений с НАТО. Одно из этих соглашений об особых отношениях, Украина - НАТО, уже готово к подписанию. Мало того, на вопрос, зачем Украина, Казахстан или другие республики тянутся к НАТО и Западу, Кучма, Назарбаев и другие резонно отвечают: а куда тянется Россия?
И последнее по очереди, но самое важное, пожалуй, по значению достижение НАТО в результате подписания акта заключается в том, что НАТО сохраняется фактически как единственный универсальный механизм европейской безопасности. Ведь весь сыр-бор с расширением НАТО, поднятый Россией, был связан с тем, что Россия не хотела быть исключенной из системы европейской безопасности, представленной НАТО после распада Варшавского договора и Советского Союза. Сама идея договора России с НАТО о создании универсальной структуры безопасности появилась тогда, когда стало очевидно, что ОБСЕ не способна сыграть такую роль. Осознавая тупиковость усилий по превращению ОБСЕ в структуру европейской безопасности, уже летом 1995 г. я предложил заключить договор с НАТО и тем самым создать реальную и эффективную систему европейской безопасности (так что я, может быть, был первым, кто стал говорить о необходимости такого договора). Однако предполагаемый Совет Россия-НАТО согласно акту не становится новой универсальной системой европейской безопасности. В случае разногласий в рамках данного Совета Россия не имеет права вето на принимаемое решение. НАТО сохраняет право в рамках альянса обсуждать и принимать любые решения без участия России.
Из всего сказанного очевидным образом вытекает, что, подписав акт, страны НАТО получили почти все, что они хотели, в то время как некоторые неясные формулировки, дающие возможность для иной трактовки, сделаны лишь для того, чтобы спасти лицо российской дипломатии. Однако ни у кого не должно быть никаких иллюзий насчет неясных формулировок и возможностей различных трактовок тех или иных положений данного акта. У нас есть уже богатый опыт общения с НАТО в случае с Боснией, и мы прекрасно знаем, что сильная сторона трактует так, как считает для себя выгодным. В обозримом будущем вряд ли мы сможем заставить страны НАТО толковать двусмысленности в формулировках в интересах России.
Представляет большой интерес вопрос о том, могла ли российская дипломатия добиться лучшего договора или акта с НАТО. На мой взгляд, в сложившихся условиях - вряд ли. Однако это вовсе не означало, что если нельзя добиваться большего, то необходимо подписывать заведомо невыгодное соглашение или акт. Ведь не под дулами оружия приходится подписывать. Я уверен в том, что если бы у российского руководства выдержали нервы и мы отказались бы подписать акт с НАТО сегодня на предложенных условиях, то мы могли бы подписать некое более обязывающее соглашение или акт на более выгодных условиях в будущем или же вовсе не подписывать никакого соглашения.
Я неоднократно наблюдал, как мои предложения не подписывать те или иные невыгодные для России соглашения вызывали ужас у ряда наших ведущих аналитиков и политиков-международников, которые начинали ругать меня, себя и наши власти, что, следуя этим рекомендациям, Россия может обречь себя на изоляцию. Так было в марте 1994 г., когда на страницах "Независимой газеты" я призвал не подписывать с НАТО программу "Партнерство ради мира", прекрасно понимая, что, подписав этот договор, мы откроем дорогу к расширению НАТО. В то время мои оппоненты говорили: "Подпишем партнерство - предотвратим расширение".
Сегодня российское руководство надеется, что, подписав акт, предотвратит включение бывших республик Союза в НАТО. В случае присоединения бывших республик к альянсу российское руководство грозится отозвать свою подпись под актом. Я считаю, что заключение акта открывает дорогу республикам Союза в НАТО. Именно поэтому было бы лучше сегодня вовсе не подписать данный акт, чем в будущем разорвать отношения с альянсом, чреватые еще более серьезными негативными последствиями для России в случае вхождения в НАТО бывших союзных республик. Что касается возможной изоляции или самоизоляции России, то меня не перестают удивлять мои коллеги - специалисты по международным отношениям, которые, с одной стороны, говорят, что мир становится многополярным, отмечают, что среди новых "актеров" в этом мире все больший вес обретают Китай, Индия, Иран, Япония, Индонезия, Бразилия, Мексика и т.д., а с другой - утверждают, что неподписание договора с НАТО может изолировать Россию, будто свет клином сошелся на НАТО. Вообще, мне представляется, что в случае с НАТО не только в общественном сознании, но и у специалистов в ходе переговоров доминировала ложная дилемма: или изоляция России в случае неподписания договора с НАТО, или конфронтация с НАТО с необходимостью принятия ответных адекватных шагов.
Как было отмечено выше, России не грозит изоляция в многополярном мире. Одновременно даже при расширении НАТО и отсутствии договора с альянсом нет никакой необходимости немедленных действий по нейтрализации последствий этого шага альянса, так как все аналитики как на Западе, так и в России согласны с тем, что НАТО не собирается напасть на Россию. Однако неподписание невыгодного для России акта оставило бы руки России развязанными как по отношению к НАТО, так и к странам Восточной Европы и бывшим республикам Советского Союза. Одновременно это заставило бы страны НАТО и тех, кто хочет присоединиться к блоку, самим принимать решения и самим же нести полную ответственность за них в условиях, когда Россия недвусмысленно дала бы понять, что она рассматривает эти действия как недружественные по отношению к ней и оставляет за собой право ответить на них тогда, с теми и в той форме, когда, с кем и как она сочтет это нужным.
Подводя итоги анализа сложившейся ситуации в связи с подписанием акта Россия-НАТО, можно сказать, что, увы, наша дипломатия, начиная с Шеварднадзе, не научилась добиваться своих целей, еще ни разу не смогла сказать решительное "нет" западным партнерам, если соглашения с ними явным образом противоречили ее интересам (вспомним хотя бы недавнее сокрушительное поражение российской дипломатии на Балканах), она по-прежнему действует по навязанным ей правилам и никак не может превратиться из объекта международных отношений на западном направлении своей внешней политики в дееспособный субъект.
Хавьер Солана
За
CОЗДАНИЕ демократической, мирной и стабильной Европы, очевидно, представляет собой долгосрочную задачу, но иногда в нашем продвижении вперед происходят качественные скачки. Одним из таких скачков является Основополагающий акт НАТО-Россия.
Документ, который сегодня будет подписан в Париже, окончательно закрепляет постоянное и тесное рабочее партнерство между нами. Он кладет конец представлению, что НАТО и Россия навсегда застыли в позиции противников. Более того, Основополагающий акт представляет собой стратегическое достижение для всего Европейского континента. Он дает НАТО и России возможность совместно вносить существенный вклад в обеспечение безопасности.
Безусловно, новое партнерство между Североатлантическим альянсом и Москвой начинается не с нуля. На протяжении почти трех лет между НАТО и Россией проходили так называемые встречи по формуле "16+1" с целью обсуждения вопросов, имеющих отношение к безопасности. В Боснии наши силы реально взаимодействуют для создания условий успешного восстановления нормальной жизни в этом истерзанном войной регионе.
Тем не менее на переговоры по выработке Основополагающего акта потребовались время - около четырех месяцев - и определенная настойчивость. В ходе этой работы я получал поддержку благодаря активным консультациям и координации между странами - членами НАТО, которые незамедлительно и творчески реагировали на развитие событий в переговорном процессе. Успех переговоров определило то, что в конце концов русские осознали те реальные и новые возможности, которые открывают взаимоотношения с НАТО. Россия уже является членом ОБСЕ и Совета Европы и поддерживает тесные связи с Европейским союзом и "Большой семеркой". Отчуждение от НАТО противоречило бы логике развития новой демократической России, полностью интегрированной в новую Европу. У меня была уверенность в том, что Россия осознает, что ее интересам служит тесное сотрудничество с европейскими и атлантическими структурами.
Подписание акта не означает, конечно, что проблемы и разногласия в отношениях между НАТО и Россией улетучились. Многие россияне все еще с трудом понимают природу новой НАТО и характер произошедших в ней изменений. Но одной из существенных черт акта является то, что он содержит в себе механизм для рассмотрения и преодоления разногласий. Документ идет дальше, чем формальные декларации о намерениях, и создает новую основу для консультаций, сотрудничества и координации действий.
Механизмы взаимоотношений действительно новаторские. Например, создан новый орган - постоянный совместный совет НАТО-Россия, который будет проводить свои заседания ежемесячно или по взаимной договоренности.
Консультации будут охватывать широкий круг политических вопросов и проблем безопасности. На основе таких консультаций совет будет разрабатывать совместные инициативы для параллельных выступлений или действий НАТО и России. При достижении консенсуса совет будет принимать совместные решения в тех случаях, когда это целесообразно, и предпринимать совместные действия на индивидуальной основе. Такие совместные действия могут включать в себя операции по поддержанию мира по мандату Совета Безопасности ООН или ОБСЕ. Когда консенсуса достигнуть невозможно, обе стороны, конечно, сохранят свободу принимать решения самостоятельно и предпринимать действия по своему усмотрению.
В Основополагающем акте также подробно изложены вопросы, по которым НАТО и Россия могут консультироваться и, возможно, сотрудничать. В их число входят предотвращение и урегулирование конфликтов, операции по поддержанию мира, предотвращение распространения оружия массового уничтожения и обмен информацией по политике в области безопасности и обороны и соответствующим силам и средствам. В число других перечисленных в документе вопросов входят конверсия оборонных отраслей промышленности, имеющие отношение к обороне вопросы окружающей среды и готовность к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций в гражданской сфере.
В акте вновь подчеркивается, что НАТО не представляет угрозы России, как не будет представлять такой угрозы и расширенный альянс. Страны - члены НАТО со всей очевидностью дали понять, что у них нет никаких намерений, планов или причин для размещения ядерного оружия на территории новых членов или какой-либо необходимости для изменения любого аспекта ядерных сил и средств или ядерной политики альянса и они не предвидят какой-либо необходимости для таких изменений в будущем.
НАТО также подтверждает свою позицию, состоящую в том, что в нынешних и прогнозируемых условиях в области безопасности альянс планирует осуществлять свою коллективную оборону и выполнять другие задачи путем обеспечения необходимой оперативной совместимости и интеграции, а также путей расширения возможностей для развертывания подкреплений, а не за счет дополнительного размещения на постоянной основе значительных контингентов боевых сил. В соответствии с этим для развертывания подкреплений альянсу придется опираться на минимальную инфраструктуру.
Стороны также принимают на себя взаимное обязательство по адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе таким образом, чтобы он соответствовал изменяющимся условиям европейской безопасности. Независимо друг от друга НАТО и Россия представили на переговорах в Вене подробные предложения по адаптации ДОВСЕ. Суть нашего подхода состоит в дальнейшем сокращении основных вооружений и боевой техники, уровни которых устанавливаются ДОВСЕ.
В переговорах о контроле над обычными вооруженными силами в Европе принимают участие 30 государств, так что НАТО и России предстоит убедить остальных в целесообразности их подхода к данным вопросам. При благоприятном развитии событий одним из первых результатов сотрудничества между Североатлантическим альянсом и Россией станет дальнейшее снижение уровней обычных вооружений, разрешенных в Европе. Это станет реальным доказательством значимости наших соглашений для всей Европы.
Актом предусматривается ряд других мер, предназначенных для закрепления тесных рабочих взаимоотношений, включая постоянное дипломатическое и военное представительство России в НАТО. В соответствующие компоненты военной структуры НАТО будут направлены высокопоставленные российские офицеры связи, а в России аналогичным образом будут работать офицеры связи НАТО.
Надеюсь и рассчитываю на то, что Россия будет представлена в НАТО на постоянной основе для того, чтобы излагать свою позицию и воочию видеть, что собой представляет НАТО. Реальный потенциал сотрудничества будет реализован тогда, когда представители России и НАТО начнут тесное сотрудничество и взаимодействие. В таких условиях не должно быть места сохранению старых заблуждений. Наше сотрудничество в Боснии представляет собой хороший опыт и основу для дальнейшего развития отношений.
Существует ли опасность того, что, как утверждают некоторые деятели, НАТО потеряет способность действовать самостоятельно? Безусловно, нет. НАТО и Россия согласились, что ни одно из положений данного документа не ограничивает возможностей каждой из сторон принимать самостоятельные решения и не является препятствием на пути к принятию таких решений. Документ не дает НАТО или России право вето в отношении действий другой стороны. Положения Основополагающего акта НАТО-Россия также не могут использоваться в ущерб интересам других государств.
Основополагающий акт НАТО-Россия не ставит НАТО в подчинение какой-либо организации и ни в коей мере не умаляет политической или военной эффективности Североатлантического союза, включая его способность выполнять свои обязательства в отношении нынешних и будущих членов в области безопасности. НАТО и Россия будут совместно работать над решением широкого круга задач в рамках постоянного совместного совета, который, однако, будет четко отделен от Североатлантического совета, представляющего собой руководящий орган самой НАТО.
Основополагающий акт не представляет собой средство "компенсации" России за расширение НАТО; он также не снизит эффективность союза. Документ не окажет влияния ни на рассматриваемый НАТО график приема новых членов, ни на статус будущих новых членов в том, что касается их безопасности.
Основополагающий акт НАТО-Россия должен рассматриваться с точки зрения его собственных положений как крупнейшее достижение двух главных действующих лиц в области европейской безопасности. Тот факт, что встречи представителей НАТО и России будут проходить на регулярной основе, обеспечивает максимально широкие возможности для сотрудничества в случае кризиса и снижает до минимума вероятность новой конфронтации. Создавая механизмы и порядок консультаций и сотрудничества, документ может устранить в самом зародыше многие потенциальные причины подозрительности и непонимания между нами.
Совершенно очевидно, что стабильное и долгосрочное партнерство между НАТО и Россией не материализуется просто в силу подписания документа, каким бы детальным и перспективным он ни был. Партнерство будет крепнуть за счет максимально полного использования новых механизмов, которые предоставляются нам Основополагающим актом. Первая глава написана, а заключение еще предстоит создать, и оно зависит от обеих сторон - от нашего воображения, нашей готовности серьезно относиться друг к другу и нашей способности развивать взаимное доверие.
