Александр Лаврентьев Существование в США мощной системы органов внешней разведки может создать ложное впечатление о долгой истории их развития и становления. Однако на самом деле до начала Второй мировой войны в стране не было единой национальной разведслужбы, а существовали лишь немногочисленные структуры военной разведки, являвшиеся подразделениями штабов и решавшие узкие задачи разведывательного обеспечения вооруженных сил. В связи с этим вопрос о каком-либо контроле не стоял на повестке дня. Отдельные тайные операции проводились в условиях строгой секретности, о них знал чрезвычайно ограниченный круг лиц, и поэтому о постороннем вмешательстве не могло идти и речи. С 1810 г. конгресс узаконил специальный фонд для проведения секретных операций, средствами из которого президент мог распоряжаться по собственному усмотрению, ни перед кем не отчитываясь. Такой подход к финансированию разведывательных служб сохранялся до недавнего времени, а его элементы существуют и поныне.
Новая глава в истории американской разведки началась в 1947 г. после принятия закона о национальной безопасности и образования "центральной разведки" (ЦРУ). Можно было ожидать, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей и созданной системой сдержек и противовесов контроль за всеми сторонами деятельности разведывательных служб с этого момента будет осуществляться как исполнительной, так и законодательной властями и с учетом опыта, применявшегося в отношении вооруженных сил. Однако этого не произошло. Главенствующая роль в осуществлении надзорных функций в течение более 25 последующих лет по-прежнему оставалась за исполнительной властью. Причем происходило все это с согласия и при поддержке конгресса.
Одной из главных причин такого положения было то, что организация ЦРУ и вся его деятельность в эти годы проходили в условиях "холодной войны". Традиционная секретность проведения тайных операций в таких условиях не могла оспариваться или ставиться под сомнение под предлогом обеспечения национальной безопасности. Кроме того, с самого начала финансирование ЦРУ, а затем и ведомственных разведывательных структур осуществлялось по статье федерального бюджета "Национальная оборона" (такое положение сохраняется и поныне), поэтому формально контрольные функции в конгрессе по отношению к разведке оставались за комитетами по делам вооруженных сил и по ассигнованиям обеих палат. Причем к рассмотрению проблем разведки имел отношение не весь состав комитетов, а лишь специальные подкомитеты из нескольких "наиболее ответственных" лиц, имеющих особый допуск. Их работа фактически сводилась к редким (2-3 раза в год) встречам с руководством ЦРУ.
Типичным примером "контроля" конгресса за деятельностью разведки в эти годы является ситуация с организацией американцами переворота в Иране в 1953 г. Члены подкомитетов по разведке были проинформированы о ведущей роли ЦРУ в организации переворота только после его совершения. Характерна при этом реакция законодателей, которые однозначно поддержали действия спецслужб, а в единственном выступлении по этому поводу было выражено лишь восхищение малыми затратами средств из федерального бюджета на свержение иранского правительства.
В целом в период 1947-1974 гг. контрольные функции осуществлялись конгрессом формально и при строгом следовании следующим неписаным правилам: заведомая поддержка всех акций разведслужб, принципиальный отказ заниматься исследованием используемых разведкой методов и операций, одобрение всех финансовых запросов, чрезвычайная секретность. Впоследствии было признано, что подобный подход был ошибочным, так как делал спецслужбы неподотчетными перед обществом, позволял им планировать и осуществлять любые операции под прикрытием обеспечения национальных интересов, нарушать законы собственной страны.
Однако данные выводы были сделаны лишь после 1974 г., ставшего переломным в организации системы надзора за деятельностью американских спецслужб. Толчком же к этому стала война во Вьетнаме и "Уотергейтский скандал", приведший к отставке президента Ричарда Никсона. Именно в этот период (22 декабря 1974 г.) в газете "Нью-Йорк таймс" была опубликована статья известного журналиста Сеймура Херша о некоторых операциях ЦРУ и методах их проведения. В ней, в частности, говорилось о том, что данное ведомство "осуществляло широкие и незаконные разведывательные операции на территории страны в отношении антивоенного движения и других организаций, несогласных с действиями правительства". Автор со ссылкой на документы утверждал, что сотрудники ЦРУ вели досье на десятки тысяч американцев, осуществляли тайные обыски, вели прослушивание телефонных переговоров, занимались вскрытием почтовой корреспонденции и даже готовили покушения на отдельных лидеров иностранных государств. Попытки администрации погасить скандал не увенчались успехом, так как публикация получила широчайший отклик в обществе.
В результате в январе 1975 г. сенат учредил специальный комитет под председательством сенатора Фрэнка Черча с задачей ответить на вопрос о том, осуществляли ли сотрудники разведки какую-либо "незаконную, неподобающую или нарушающую этические нормы деятельность" и представить рекомендации по устранению и исключению впредь возможности нарушений. Решение сената, как выяснилось позднее, стало принципиальной вехой в развитии контроля над специальными службами США и прецедентом создания совершенно новой формы надзора, вошедшей затем в повседневную практику обеих палат конгресса.
Комитет Черча в составе 11 членов и около 150 сотрудников аппарата работал в течение 15 месяцев и провел огромную работу. Его членами было опрошено около 800 свидетелей, проведено 126 заседаний полного состава. Впервые в американской истории комитет в течение 21 дня проводил открытые слушания по деятельности разведки, материалы которых составили 7 томов. По итогам работы сформулировано 183 рекомендации по совершенствованию внешней и военной разведки, защите прав граждан и осуществлению контроля за разведдеятельностью, для чего настоятельно предлагалось создать в сенате постоянно действующий комитет. К аналогичным выводам пришла позднее и палата представителей. Реализация этих рекомендаций началась с 1976 г. В итоге впервые в американской истории в обеих палатах конгресса были созданы постоянные комитеты по разведке с особым статусом. С течением времени четко обозначились ведущие направления их работы по осуществлению надзорных функций:
1. Рассмотрение проекта бюджета разведывательного сообщества и контроль за расходованием средств в течение финансового года.
2. Разработка законодательства в области разведки.
3. Контроль за проведением тайных операций.
4. Утверждение (в сенатском комитете) кандидатур, представленных президентом, на посты директора и первого заместителя директора ЦРУ, а также руководителей военной разведки, чьи должности соответствовали званию "генерал-лейтенант" (трехзвездный генерал).
5. Подготовка докладов по отдельным проблемам, в решении которых разведка играла существенную роль.
Особо следует отметить, что за весь период существования национальной разведки в структурах исполнительной власти США так и не сложилось постоянной системы контроля за деятельностью спецслужб (за исключением военной разведки), поскольку по конституции это является правом президента, а ЦРУ подотчетно только главе администрации через Совет национальной безопасности (СНБ). За период с 1947 г. в Соединенных Штатах сложились две основные формы контроля со стороны исполнительной власти:
- создание временных специальных комиссий при президенте или СНБ для выполнения конкретной задачи;
- учреждение на сравнительно длительные сроки постоянных органов, подчиняющихся непосредственно президенту или СНБ (зачастую - помощнику президента по национальной безопасности) и имеющих более или менее определенный круг задач.
Однако необходимо отметить важную особенность функционирования всех подобных органов, состоящую в том, что они не обладают властными полномочиями и вправе только готовить доклады президенту со своими оценками и рекомендациями. При этом достаточно часто эти мнения остаются невостребованными. Так случилось, например, с предложениями комиссии во главе с Альбертом Гором по реформированию разведсообщества, созданной в период первого срока пребывания в Белом доме президента Билла Клинтона. Лишь незначительная часть рекомендаций была реализована на ведомственном уровне - решениями директора ЦРУ.
Несколько иная ситуация сложилась в отношении надзора за деятельностью разведорганов министерства обороны. До середины 70-х гг. этот вопрос вообще не вставал, так как признавалось, что система гражданского контроля над военными ведомствами, неотъемлемой частью которых является военная разведка, была эффективной. Позднее руководство Пентагона, учитывая настроения в обществе, создало специальную структуру, во главе которой стоит помощник министра обороны по надзору за разведкой. В осуществлении контрольных функций реальное участие принимают генеральные инспектора и юрисконсульты как министерства обороны, так и разведуправления МО, управления национальной безопасности и других органов военной разведки. По оценкам американских специалистов, это ведет к тому, что надзор за функционированием органов разведки МО является намного жестче, чем в других ведомствах.
В механизме контроля за деятельностью американских спецслужб в последние годы значительное место занимают средства массовой информации, хотя их роль в этом процессе оценивается чрезвычайно неоднозначно. Традиционно на протяжении многих лет в прессе не обсуждались многие вопросы, связанные с деятельностью вооруженных сил и специальных служб, под предлогом недопущения раскрытия государственных секретов. Такое положение сохранялось до начала 70-х гг. Однако вьетнамская война и ряд внутренних событий в самих США привели к изменению настроений в обществе и создали условия, когда отдельные издания и лица, рискуя попасть под суд, стали распространять материалы о деятельности спецслужб. Особенно активно занимались этим бюллетень "Каверт экшн", газета "Виллидж войс", но решающее значение, безусловно, имело то, что в процесс включились и ведущие ежедневные издания - "Вашингтон пост" и "Нью-Йорк таймс". Принципиальной же вехой стала уже упоминавшаяся статья господина Херша с прямыми обвинениями ЦРУ в незаконной деятельности, подтолкнувшая создание системы законодательного контроля за деятельностью спецслужб. В последующие годы обнародование различных разоблачительных материалов и просто обсуждение проблем разведки в СМИ стало обыденным делом. На различных разоблачениях спецслужб сделали себе карьеру многие известные ныне американские журналисты, в частности, Вудворд и Андерсен ("Вашингтон пост"), Гертц ("Вашингтон таймс").
В качестве юридической основы опубликования различного рода документов администрации чаще всего используется закон о свободе информации, первая редакция которого была принята конгрессом еще в 1967 г. Однако только ряд более поздних поправок сделал его достаточно мощным средством для получения информации о деятельности правительственных органов. Американские исследователи признают, что данный закон нельзя оценить однозначно, так как были случаи использования закрепленного в нем "права граждан на получение информации" для обнародования сведений, наносящих реальный ущерб национальной безопасности страны и всей разведывательной деятельности. В частности, после опубликования в ряде средств массовой информации нескольких фамилий американских разведчиков, работавших за рубежом, в Афинах и Бейруте были убиты резиденты ЦРУ.
Главной проблемой, которую создает активное вмешательство прессы в освещение проблем разведсообщества, по мнению американцев, является то, что до настоящего времени не найден приемлемый баланс между свободой печати, правом граждан на получение информации и разумными ограничениями с целью защиты государственных секретов и интересов страны.
В конце 80-х - начале 90-х гг. в США проходила достаточно оживленная дискуссия о реформировании разведсообщества в новой международной обстановке, в том числе и об усилении контроля за его деятельностью. Однако в практическом плане сделано было мало. Отдельные предложения непринципиального характера были реализованы в принятом в январе 1992 г. законе о реорганизации разведки, который учредил совет национальной разведки, вменив ему в обязанность готовить для президента обобщающие доклады по наиболее важным проблемам. Однако в этот же период вступили в силу закон о защите лиц, сотрудничающих с разведкой, согласно которому раскрытие личности агентов стало уголовным преступлением, а также закон об информации ЦРУ, исключивший многие документы разведки из-под юрисдикции закона о свободе информации.
В настоящее время дискуссия по проблемам контроля за деятельностью спецслужб США практически сошла на нет. В обществе преобладает мнение, что правовая база в этой области достаточно разработана и необходимо лишь в полном объеме соблюдать существующие нормы и совершенствовать механизм контроля. При этом не только исполнительная власть, но также конгресс и преобладающее большинство американцев выступают за усиление разведки. Такой подход основан на сформировавшемся в обществе понимании сохранения значительного числа угроз национальной безопасности, которым можно противодействовать только при наличии мощных спецслужб.
Дарья Гармоненко 