Анатолий Судоплатов ВОПРОС о грядущей и неизбежной реорганизации российских силовых структур, который столь долго муссировался в общественно-политических кругах РФ, в СМИ наконец-то, похоже, начал решаться президентом Владимиром Путиным в минувший вторник. Однако, думается, то, что произошло 11 марта 2003 г., должно стать лишь первым шагом в реорганизации всего комплекса силовых структур РФ.
НЕ НАВРЕДИ
Проводившиеся в последнее время в системе общенациональной безопасности России структурные изменения, по общему мнению, пока привели, главным образом, к тому, что на данном этапе противодействие противнику осуществляется по принципу "растопыренных пальцев", а не кулака, как это имело место в бытность КГБ. В наши дни, когда за эффективность различных звеньев системы национальной безопасности России отвечает более дюжины государственных ведомств и учреждений, попытки достичь в этой сфере деятельности каких-либо значимых высот слишком часто к всеобщему огорчению дают сбои. Во всяком случае, по общему мнению, разграничение ряда оперативно-розыскных функций привело к вполне определенному разрыву между отдельными видами и участниками процесса обеспечения общенациональной безопасности.
В результате в силу дезинтеграции системы государственной безопасности России был во многом утерян здравый навык управления силовыми структурами, а вместе с этим и целый ряд механизмов и технологий, необходимых для успешного взаимодействия. Позволим себе напомнить, что сегодня, в частности, отсутствует единая для всех российских силовых структур ОС (оперативная телефонная связь), которая ранее обеспечивала возможность действительно оперативной координации усилий подразделений Комитета госбезопасности. Но главное заключается в том, что разработка принятых в практике комплексных программ взаимодействия субъектов безопасности была значительно затруднена ввиду формального подхода руководства страны и силовых ведомств к содержанию концепции обеспечения безопасности государства, которая четко определяла бы место и роль каждой спецслужбы. Именно поэтому улучшение организации взаимодействия и координации деятельности субъектов обеспечения общенациональной безопасности становится насущной проблемой руководства страны, что ко всему прочему делает обсуждение данной темы для упорядочивания управленческими процессами в сфере деятельности российских силовиков вопросом принципиальным и приоритетным.
И тем не менее каждый раз, когда речь заходит об очередном реформировании силовых структур, с содроганием приходится вспоминать, что каждая реорганизация неизменно несла в себе угрозу и порождала неизбежные издержки в деятельности любого аппарата. Особенно пагубными организационные перестройки являются для оперативной работы. Поэтому следует трижды подумать, стоят ли амбициозные планы реформирования силовых ведомств того ущерба, который может быть причинен делу обороноспособности страны в результате неотработанных схем их конкретного взаимодействия.
Конечно, если произойдет не очередное дежурное реформирование, а ликвидация организационной безграмотности и преодоление противоречий, возникающих в процессе оперативного взаимодействия между руководящими линейными органами и работающими по объектовому принципу оперативными подразделениями силовых структур, то, наверное, осуществление группы конкретных мероприятий будет целесообразным. Пока лишь однажды за последнее десятилетие была предпринята попытка решить проблему взаимодействия российских силовых ведомств с помощью централизации управления. Это имело место еще при Ельцине, когда генерал армии Анатолий Куликов на короткое время стал заместителем главы правительства при сохранении своего кресла министра внутренних дел. Однако именно это возвышение и частичное исполнение обязанностей координатора действий силовых структур и обусловило его отставку.
СЛУЖИМ НЕ ГОСУДАРСТВУ, А ЕГО ГЛАВЕ
В начале 1990-х гг. предполагалось, что вопросы отработки взаимодействия и координации в действиях силовых ведомств будут осуществляться по линии надведомственного высшего консультативно-директивного органа - Совета безопасности. В реальности же все руководители этого органа (секретари) фактически никогда и не были наделены полномочиями контролировать, направлять и координировать деятельность многочисленных российских силовых структур, начиная от Министерства обороны и кончая войсковыми подразделениями МЧС. Совет безопасности в его сегодняшнем качестве - это скорее не координационный орган, а единый информационно-аналитический центр российских силовых ведомств. И, похоже, в этом качестве его и будут сохранять.
В истории же советских органов госбезопасности обеспечение взаимодействия и координации деятельности оперативных подразделений традиционно являлось одной из самых уязвимых точек. Взаимодействие различных оперативных подразделений силовых структур и сортировка информации, приходящей от них политическому руководству страны, базировалась, как правило, на личных способностях и эрудиции руководителей и ответственных сотрудников секретариата первого лица советской силовой структуры. В годы Великой Отечественной войны таким аппаратом был Генеральный штаб, по согласованию с которым использовались и спецназ органов госбезопасности, и внутренние войска.
Также известно, например, что наиболее важные документы Особой папки Берии готовила его референт майор Френкина, лично участвовавшая как переводчик в допросах Геринга и других главных немецких военных преступников. Ее виза стоит почти на всех важнейших спецсообщениях НКВД, адресовавшихся Сталину в годы войны. Однако никакие личные способности и эрудиция отдельных сотрудников не могут ныне подменить необходимости организации большой и кропотливой повседневной работы по обобщению информации по жизненно важным вопросам безопасности государства, направляемой руководству страны. Текущие же важнейшие оперативные вопросы по линии КГБ и МВД всегда докладывались, по сложившейся традиции, лично генеральному секретарю или президенту СССР только руководителями этих ведомств.
До августа 1991 г. оперативное взаимодействие органов государственной безопасности, главным образом, опиралось на систему, которая действовала по схеме: после принятия постановления ЦК КПСС по конкретному вопросу управления государством, выписки из протокола решения рассылались в заинтересованные ведомства. Если же говорить о внутриведомственном взаимодействии, то во времена КГБ оно осуществлялось на базе долгосрочных планов оперативной работы по линиям деятельности, утверждаемым соответствующими приказами на уровне высшего руководства "конторы". Каких-либо нормативных актов общего характера, регулирующих оперативное взаимодействие, кроме распределения функциональных обязанностей между председателем КГБ и его заместителями, а также положений об управлениях и отделах и утвержденного ЦК КПСС положения о КГБ, не существовало. Мало что изменил и принятый Верховным Советом СССР "Закон о КГБ СССР".
Пора преодолеть прочно укоренившуюся в российских умах иллюзию о мощном партийном руководстве Вооруженными силами и органами госбезопасности в советскую эпоху. В те далекие годы "партийная вертикаль" контроля уже была фактически подменена личным контролем главы государства и КПСС над всеми ключевыми вопросами состояния обороноспособности и безопасности государства, включая расстановку руководящих кадров. В связи с этим реальное содержание советской концепции военной доктрины, включая определение приоритетов деятельности в сфере разведки и контрразведки, а также охране общественного порядка, всегда оставалось достоянием узкого круга партийного руководства. И даже не всего Политбюро, а скорее его руководящего политзвена.
В эпоху Ельцина формально многое изменилось, но по существу Вооруженные силы, органы госбезопасности и охраны общественного порядка, так же как и МИД, по-прежнему в рамках "одной из самых демократических конституций" оказались выведенными из-под общественного контроля и стали важнейшим инструментом и гарантом обеспечения незыблемости режима личной власти. Реформы 1990-х гг. как в армии, так и в органах безопасности и МВД, которые проводились под лозунгом демократических преобразований, преследовали очевидную цель - минимизировать исходившую от них потенциальную угрозу.
А КАК У НИХ?
Анализ политики западных стран в сфере "реструктуризации и модернизации" национальных спецслужб позволяет сделать вывод об определенном наращивании усилий в направлении объединения имеющегося оперативного потенциала с целью увеличения эффективности его возможностей. При этом можно констатировать, что большинством западных спецслужб в последние годы сделан резкий поворот в сторону усиления акцентов на совместное применение всех видов оперативной деятельности и объединенное использование этих возможностей, особенно при возникновении кризисных ситуаций.
Первыми в данных условиях осознало необходимость качественной реорганизации своих силовых структур военно-политическое руководство США, приступившее к ней уже в начале 1990-х гг. Напомним, что за совершенствование взаимодействия и координацию работы разведсообщества США отвечает специальное должностное лицо - заместитель директора Центральной разведки. В этот же период в США было сформировано Командование специальных операций, перед которым были поставлены конкретные задачи разведывательно-диверсионного, силового сопровождения акций американской внешней политики в "горячих" точках планеты - на Балканах, Ближнем Востоке и в ряде районов Африки и Юго-Восточной Азии.
Британское руководство также разработало довольно стройную и последовательную программу существенной реорганизации своих силовых структур. При этом были также сделаны акценты на объединение их усилий в решении стоящих перед Великобританией задач. Специалисты признают, что в некоторых вопросах британское руководство национальными силовыми структурами даже опередило США в динамике и темпах "объединенных преобразований".
Прежде всего это выразилось в уже укоренившейся практике создания в ходе различного рода конфликтов Постоянного объединенного штаба руководителей военного ведомства и разведывательного сообщества. Опыт убедительно доказал полезность такого подхода при планировании и проведении целого ряда операций с участием спецслужб, в частности против Аргентины в период Фолклендской войны в 1982 г., против Ирака в ходе операции "Буря в пустыне" и в "миротворческих акциях" на территории бывшей Югославии. Отмечалась явная тенденция к расширению полномочий начальников служб разведки и контрразведки в реализации директив Постоянного объединенного штаба вооруженных сил Великобритании. Знаменательно, что на начальника этого постоянного штаба во время событий на Балканах и нынешней военной кампании в Афганистане были возложены все функции боевого управления национальными силовыми структурами, в том числе спецслужбами.
На реорганизации управления национальными спецслужбами Великобритании в определенной мере сказалось и то, что вместо сил быстрого развертывания, обладавших в 1980-е гг. довольно ограниченными возможностями, руководством страны было решено сформировать к началу 2001 г. Объединенные силы быстрого реагирования (ОСБР). В этой связи в рамках национальных силовых ведомств Великобритании была сформирована новая структура - интегрированный Объединенный оборонный центр, основной задачей которого является непосредственное участие в боевых действиях и специальных операциях по совместным с США планам мероприятий антитеррористической коалиции, а также в предстоящих военных действиях против Ирака.
Теоретики оборонной стратегии Великобритании подчеркивают, что национальные спецслужбы имеют различные задачи и профессиональные особенности, исключающие их полное слияние, но в современной обстановке постоянно возрастает значение их взаимодействия с военными структурами, ибо эффективная борьба с терроризмом возможна лишь в рамках совместных операций всех силовых ведомств.
РОЛЬ ЛИЧНОСТИ
Надо, однако, признать, что отработка взаимодействия российских силовых ведомств в условиях реальной локальной партизанской войны на Кавказе находится лишь на начальной стадии. Слабый уровень организации взаимодействия российских силовых структур стал особенно очевидным, когда после добровольного ухода президента Ельцина перед ними были поставлены задачи активных наступательных акций против внутренних и внешних врагов Российской Федерации, использующих террористические методы.
Мы слишком долго питали иллюзии о возможности решить проблему этого взаимодействия путем издания совместных приказов и директив силовых ведомств, в рамках деятельности постоянных межведомственных комиссий, функционирующих при участии руководящих работников администрации президента РФ. Между тем необходимость учиться практической работе по взаимодействию друг с другом не только в чрезвычайной военной обстановке, но и в повседневной жизни в условиях высокого уровня криминализации страны и террористической угрозы, становилась все актуальнее. Отсутствие единых, скоординированных программ взаимодействия различных спецслужб существенно снижало качество работы каждой из них, что сказывается на конечном совокупном результате, неизбежно приводя к определенным "нестыковкам", а в ряде случаев и к вмешательству одной спецслужбы в дела другой. В результате каждая спецслужба, имея представление лишь о собственной роли, вынуждена была действовать не как часть единого взаимосвязанного комплексного механизма обеспечения соответствующей безопасности, а в большей степени автономно.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, наиболее серьезными факторами, влияющими на организацию успешного взаимодействия, всегда являлись межличностные отношения руководителей субъектов специальной деятельности как между собой, так и с руководством соответствующих подразделений СВР, ФСБ, ФПС, МВД, таможни. Кроме этого, на этот процесс значительное влияние оказывал и оказывает продолжающий бытовать, видимо, неискоренимый принцип "кто первый доложит, тот и будет составлять наградные листы".
В интересах организации механизмов оперативного взаимодействия силовых структур следует ставить вопрос о передаче в рамках их деятельности функций руководства оперативным взаимодействием специально созданным "экспертным линейным центрам", состоящим из наиболее опытных сотрудников, имеющих специализацию на соответствующем участке оперативной деятельности в центральном аппарате конкретной спецслужбы не менее 10 лет.
Солидный интеллектуальный потенциал для силовых структур представляет собой налаживание использования неформальных контактов с экспертами-советниками из числа бывших руководителей определенных оперативных подразделений, знания которых в области контрразведывательного искусства до сих пор являются неоспоримыми и невостребованными в отличие от практики западных спецслужб.
НЕОБХОДИМА ПРАВОВАЯ БАЗА
Органы госбезопасности и органы внутренних дел неоднократно объединялись в рамках одного комиссариата или министерства. После их окончательного разъединения в 1954 г. взаимодействие между ними продолжалось в основном уже в обычных, традиционных для разных министерств и ведомств формах: рабочие контакты руководителей и оперативных сотрудников; совместные консультации и совещания; совместное планирование и проведение совместных мероприятий; издание совместных приказов и других нормативных актов; взаимный обмен информацией и др.
Порядок оперативного сотрудничества и обмена информацией между спецслужбами, а также проведение совещаний у координатора спецслужб для обсуждения оперативной обстановки или рабочих встреч представителей спецслужб на различных уровнях для обсуждения конкретных вопросов, включая и оперативное взаимодействие, должен быть утвержден соответствующим законодательным актом, разграничивающим задачи по сбору информации с использованием космической, радиоэлектронной разведки в мирное время, в кризисных ситуациях и в случае войн; порядок обмена информацией и специалистами, оказание помощи техническими средствами. Основные критерии оказания друг другу обоюдной поддержки и взаимопомощи должны определяться межведомственными соглашениями.
Взаимодействие национальных силовых структур между собой, с другими государственными ведомствами и общественными организациями, а также со спецслужбами иностранных государств, особенно когда речь идет о транснациональных угрозах,- весьма важный момент в процессе обеспечения общенациональной безопасности. Следует признать, что отсутствие необходимой нормативной базы, регулирующей такие взаимоотношения, всегда отрицательно сказывалось на оперативной практике.
В ситуации, когда в связи с реорганизациями спецслужб и оттоком специалистов создается определенный дефицит профессионального опыта, возникает острая необходимость четкого регламентирования отношений между оперативными подразделениями как внутри самой разведки и контрразведки, так и с отдельными структурами правоохранительных органов.
Однако формальное отношение к содержанию концепции общенациональной безопасности значительно затрудняет разработку правовой базы процедуры взаимодействия субъектов разведывательной и контрразведывательной деятельности. Например, в свете задач борьбы с международным терроризмом нечетко видятся приоритеты оперативных мероприятий внешней контрразведки за рубежом и, в частности, собственной службы безопасности СВР.
В этой связи в первую очередь необходимо четко определить и нормативно закрепить границы полномочий и функциональности всех субъектов системы обеспечения государственной безопасности, разработать методику механизмов взаимодействия и координации при проведении совместных как скоротечных, так и долговременных операций по борьбе со всяческими посягательствами на общенациональную безопасность.
Особенно это важно на таких участках, как борьба с международным терроризмом и организованной преступностью, где пересекаются интересы родственных правоохранительных структур (МВД, ФСБ, СВР, ГРУ ГШ и пр.). Назрел, видимо, вопрос о внесении корректировок в функции и задачи Антитеррористического центра СНГ.
Особого внимания заслуживает вопрос о разработке правовой базы деятельности спецназов ГРУ и ФСБ ввиду их нового значения в осуществлении контртеррористических операций. Жизнь диктует необходимость создания объединенного командования сил специального назначения, поскольку очевидна асимметричность действий террористов, которые уходят от прямого столкновения и стремятся нанести наибольший урон мирным жителям, жизненно важным для общества объектам. На спецназ ГРУ и ФСБ ляжет тяжесть превентивных ударов.
ГЛАВНОЕ - ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
Таким образом, жизнь настоятельно диктует не реорганизацию спецслужб в форме слияний или разделений, а создание эффективной системы их взаимодействия на базе решения актуальнейшей проблемы - борьбы с внешними и внутренними угрозами террористов в рамках кардинального поднятия уровня нынешнего состояния разведывательной и контрразведывательной работы "по террору". По нашему мнению, это четыре главных направления.
Во-первых, улучшение постановки оперативно-розыскных и поисковых мероприятий. Вряд ли этому могут помочь намечаемые изменения в структуре розыскных органов милиции. Чем больше подразделений, которые ведут розыск преступников, тем труднее организовать их взаимодействие.
Во-вторых, работа по изучению и разработке террористических организаций и крупных преступных группировок должна вестись активно и непрерывно на базе задействования всего потенциала российских спецслужб и правоохранительных органов. Их разобщенность способствует лишь отсутствию должной реализации информационно-аналитической продукции в оперативной деятельности по наблюдению за террористическим подпольем.
В-третьих, нынешние призывы мобилизовать потенциал частных охранных структур и вполне понятные устремления российского населения и общественности по содействию борьбе с терроризмом не должны заслонять от нас главного условия успеха в деле разгрома террористических организаций и оргпреступности - внедрение в их ряды проверенной агентуры с целью разложения и подрыва всего потенциала их деятельности изнутри.
В-четвертых, это, естественно, проведение специальных операций силовыми структурами по ликвидации непримиримых и особо опасных террористических группировок, включая использование активных мероприятий по введению в заблуждение противника. Авторитетные и влиятельные СМИ должны "играть" в этой войне с терроризмом на стороне государства и российской общественности, а не на поле поиска сенсаций и спекуляций на острых моментах этой кровавой войны.
Дарья Гармоненко 
