Владимир Иванов
Президент Барак Обама убеждает главу ЦРУ Джона Бреннана в необходимости секвестра, но затраты на спецслужбы продолжают увеличиваться. Фото с официального сайта Белого дома США
ФИНАНСОВЫЕ НАХОДКИ ЭКСПЕРТОВ
По оценкам специалистов НИСК, в 2012 году разведывательные службы США получили из федеральной казны 78 млрд. долл. Это почти в два раза превышает ассигнования на этот вид деятельности, которые к моменту окончания холодной войны достигли максимального предела.
Как утверждают эксперты, появление в прессе данных о действительных затратах разведывательных структур в текущем финансовом году может привести к новой волне дебатов законодателей о расходах спецслужб. Такой поворот событий тем более вероятен потому, что в условиях жесткого сокращения федерального бюджета парламентарии наверняка захотят рассмотреть разведывательные программы и убедиться в том, что они эффективны и что Америка может позволить себе тратить такие большие деньги на функционирование и оснащение спецслужб.
Аналитики НИСК полагают, что действующие финансовые ограничения со временем заставят руководство разведывательных служб сделать трудный выбор о приоритетном выделении ассигнований на различные виды разведки. Правда, по их мнению, в ближайшие 10 лет в федеральной казне могут найтись дополнительные средства для оценки новых угроз национальной безопасности США и на укрепление организационных структур спецслужб.
Расходы разведывательного сообщества распределяются между 17 входящими в него спецслужбами. Более 90% ассигнований, выделяемых на реализацию Национальной программы разведки (НПР), которую контролирует директор национальной разведки (ДНР), включены в бюджет МО. Кроме того, разведслужбы военного ведомства финансируются по Программе военной разведки (ПВР), за которую непосредственно отвечает министр обороны. Остальные средства по НПР получают разведывательные структуры нескольких федеральных министерств и два самостоятельных управления.
Процесс разработки и утверждения федерального разведывательного бюджета достаточно сложен и не всегда понятен даже специалистам. Законодатели неоднократно предлагали ускорить этот процесс или исключить ассигнования на НПР из бюджета МО. Однако эти предложения по разным причинам так и не были реализованы.
Непрерывный рост расходов на разведку после нападения боевиков «Аль-Каиды» на Всемирный торговый центр и Пентагон, по мнению многих экспертов, позволил в значительной мере укрепить разведывательное сообщество США и предотвратить новые атаки террористов подобного масштаба. Однако в условиях сокращения федеральных расходов руководители разведки и парламентарии ищут пути уменьшения затрат спецслужб при сохранении их эффективности противодействия террористам и решения новых приоритетных задач. Недавно ДНР Джеймс Клэппер заявил, что принятие закона о секвестре требует на 7%, то есть на 4 млрд. долл., снизить расходы на НПР. Он также предупредил о том, что в 90-х годах прошлого века сокращение ассигнований МО привело к существенному оттоку квалифицированных специалистов. Тогда из военных рядов ушла почти одна треть высококлассных профессионалов. Нечто подобное, по словам ДНР, ожидает и разведывательное сообщество, если входящим в него структурам срезаны ассигнования и они смогут на должном уровне и в требуемом объеме проводить агентурную и техническую разведку.
Суммарные расходы разведывательного сообщества включают ассигнования, выделяемые на реализацию НПР и ПВР. В рамках НПР все спецслужбы США проводят различные мероприятия по соответствующим программам и проектам с целью получения необходимых сведений, в соответствии с которыми в различных административных и законодательных структурах Вашингтона принимаются необходимые решения по широкому кругу обеспечения всех видов национальной безопасности Америки. По ПВР финансируется разведывательная деятельность МО, которая направлена на обеспечение операций, проводимых Пентагоном, и на реализацию приоритетных задач военного ведомства.
Средства, с 2007 года израсходованные по каждой из федеральных разведывательных программ, указаны в таблице 1.
В марте с.г. Джеймс Клэппер, выступая перед членами постоянного комитета Сената по разведке, заявил, что за те 50 лет, которые он отдал разведывательной деятельности, не было ни одного периода, когда бы США сталкивались с таким огромным числом угроз, кризисов и вызовов, возникающих в различных регионах мира. По словам главного разведчика Америки, Конгрессу и руководству разведывательного сообщества необходимо проделать определенную работу по определению приоритетности разведывательных задач и адекватному финансированию их выполнения.
РЕКОМЕНДАЦИИ НИСК
Как отмечают эксперты НИСК, в последнее время некоторые специалисты в области разведки выразили свою озабоченность тем, что разведывательное сообщество США все большее внимание уделяет борьбе с терроризмом и сбору информации для подразделений военного ведомства, непосредственно занимающихся ликвидацией боевиков. По их мнению, это наносит определенный ущерб решению других важных стратегических задач, стоящих перед разведкой.
В начале этого года в американской прессе появились сообщения о том, что Консультативный совет президента по разведке в прошлом году выпустил закрытый доклад. В этом документе указывалось, что после 10 лет борьбы с мировым террором и разведывательного обеспечения войн в Ираке и Афганистане ЦРУ и другие службы разведывательного сообществ США слишком большое внимание стали уделять проведению военных операций незначительных масштабов. В связи с этим парламентариям будет необходимо оценить эффективность системы разработки программы приоритетов национальной разведки (ППНР) и систему планирования, программирования, разработки и оценки разведывательного бюджета (ППРОРБ), на базе которой формируются бюджетные заявки спецслужб.
Конгрессменам, по убеждению экспертов НИСК, в условиях введения жестких финансовых ограничений будет необходимо получить подробные ответы на целый ряд вопросов и прежде всего на вопрос о том, в какой степени ППНР влияет на разведывательные и аналитические приоритеты каждой из структур разведывательного сообщества США. Законодателям также необходимо понять, в какой мере аппарат ДНР контролирует расходование средств, выделяемых каждой из спецслужб. Кроме того парламентарии должны знать, в какой степени при планировании своих бюджетов каждая из федеральных разведслужб руководствуется указаниями ДНР по реализации этого процесса, содержащимися в ежегодно выпускаемом «Руководстве по планированию». Конгрессменам и сенаторам предстоит также выяснить, в какой степени глава национальной разведки корректирует бюджетные заявки подчиненных служб, чтобы обеспечить наиболее эффективное решение общих для всех американских спецслужб приоритетных разведывательных задач.
Сложность процесса выделения ассигнований на разведывательную деятельность и дальнейшего административного контроля расходования выделенных средств привела к появлению предложений экспертов, которые направлены на то, чтобы исключить статьи расходов, по которым финансируется решение общенациональных разведывательных задач, то есть по ПНР, из военного бюджета.
По мнению специалистов, ДНР и министр обороны, которые ежегодно готовят бюджетные заявки на ассигнования разведывательным службам, могут вступать в определенные противоречия в процессе выбора приоритетных направлений ведения разведки. А это может привести к определенной потере контроля ДНР над разведывательными подразделениями военного ведомства. Эксперты полагают, что если предлагаемые изменения не будут введены и полномочия директора и министра не будут строго разделены, включение большей части расходов на НПР в бюджет МО будет по-прежнему существенно затруднять процессы формирования средств, выделяемых различным ветвям разведывательного сообщества Америки, и контроля их расходования.
Некоторые специалисты в области разведки считают, что процессы выделения средств на разведку и на оборонные расходы должны проводиться раздельно или быть включены в отдельную статью федерального бюджета. По каждому из этих бюджетов Конгресс должен принимать отдельные законодательные акты.
Другие полагают, что для этих целей в обеих палатах американского парламента должны быть созданы специальные подкомитеты, которые будут рассматривать запросы по ассигнованиям на НПР и ВПР и выносить свой вердикт. Такой подход, по мнению экспертов, позволит законодателям рассматривать мероприятия разведывательных служб как единое целое и повысит роль ДНР в обеспечении того, что общенациональные разведывательные задачи не будут приноситься в жертву непосредственным потребностям Пентагона.
Одним из возможных путей решения проблемы оптимального распределения расходов на разведку могло бы стать введение практики подготовки действующими подкомитетами по ассигнованиям проекта закона о военном бюджете, в которой расходы на НПР будут представлены отдельной строкой.
В заключение авторы доклада отметили, что предложения о введении отдельного закона о бюджете разведки встретили серьезное сопротивление со стороны самых различных федеральных инстанций, МО и некоторых парламентских структур. Более того, как считают составители доклада, ДНР Джеймс Клэппер, по всей видимости, отказался от идеи исключения ассигнований на НПР из бюджета МО. Структура разведывательного сообщества, которую Комиссия 9/11 характеризовала как «нефункциональную», до сих пор остается практически неизменной. Все попытки создать специальные независимые подкомитеты в Конгрессе по рассмотрению запросов разведывательных структур на ассигнования тоже остались без серьезного внимания и так и не были созданы, хотя обе палаты парламента одобрили эту идею. В связи со сложившимся положением вещей, как заявляют эксперты НИСК, в новых финансовых условиях законодателям придется пользоваться существующими механизмами распределения и контроля средств, выделяемых спецслужбам.
| Расходы разведывательного сообщества США в 2007–2013 финансовых годах (млрд. долл.) | |||||||
| Программы/Годы* | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
| Национальная | 43,50 | 47,50 | 49,80 | 53,10 | 54,60 | 53,90 | 52,60 |
|
| 49,25 | 52,56 | 54,41 | 57,43 | 57,84 | 56,07 | 53,60 |
| Военная | 20,00 | 22,90 | 26,40 | 27,00 | 24,00 | 21,50 | 19,20 |
|
| 22,64 | 25,34 | 28,84 | 29,20 | 25,42 | 22,37 | 19,56 |
| Итого | 63,50* | 70,40 | 76,20 | 80,10 | 78,60 | 75,40 | 71,80 |
|
| 71,90** | 77,90 | 83,25 | 86,63 | 83,26 | 78,44 | 73,16 |
| * Расходы в номинальных долларах (нескорректированных на инфляцию). ** Расходы в постоянных долларах 2014 финансового года. | |||||||
Дарья Гармоненко 