Наталья Калинина 10 лет назад, 5 ноября 1997 года, Россия ратифицировала Конвенцию о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении (КЗХО). За это время наша страна, и не только она, проделала большой путь в ее выполнении. На сегодняшний день мы уничтожили 9633 тонны этого наследия холодной войны из 40 тыс. тонн своих запасов. Выполнили свои промежуточные обязательства перед Конвенцией. А впереди еще более сложная работа. И о том, что получилось и что нет, стоит поразмышлять.
КОНВЕНЦИЯ – НА МАРШЕ
Решение о прекращении производства химического оружия (ХО) было принято в нашей стране в 1987 году. А в 1990-м состоялось подписание двустороннего соглашения с США об уничтожении химического оружия. Оно не вступило в силу по ряду причин. Одной из них можно считать завершение многосторонних переговоров по ключевым положениям проекта КЗХО.
Конвенция была открыта к подписанию 13 января 1993 года. В этот же день ее подписала Россия. В 1996 году разработана федеральная целевая программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации». В 1997 году принят Федеральный закон об УХО, где впервые в практике российского законодательства регулировались вопросы, относящиеся к сфере национальной безопасности в области разоружения с учетом интересов и прав субъектов РФ.
КЗХО вступила в силу 29 апреля 1997 года, когда ее ратифицировали 65 государств. Среди них не значилась Россия, но закон о ратификации Конвенции уже находился в Государственной Думе, и практически решение на всех уровнях власти, в принципе, было принято. Но с точки зрения состоятельности документа согласие Москвы на его ратификацию стало знаковым событием, поскольку не только де-юре, сколько де-факто только с этого момента можно начинать отсчет времени реализации положений КЗХО.
Понятно, что на фоне экономического спада выполнение основного условия Конвенции завершить ликвидацию всех запасов ХО за 10 лет, то есть к 29 апреля 2007 года, для России было невозможно. Но согласившись с таким требованием, Москва заранее ориентировалась на продление сроков на 5 лет, что допускается КЗХО в порядке исключения. К моменту ратификации Конвенции Россия не возвела ни одного объекта по уничтожению ХО. Социальное недовольство населения нарастало. На региональных уровнях принимались такие решения, которые полностью исключали саму возможность строительства объектов. А вносить поправки в Конвенцию в этот период времени было дело нереальным и невозможным по политическим причинам.
И все-таки в России нашли весьма нестандартный выход из, казалось бы, совершенно безвыходной ситуации. Он заключался в исключительной нестандартности Закона о ратификации Конвенции, который (в отличие от принятой практики таких законов, содержащих всего одну фразу «ратифицировать международный договор, конвенцию, соглашение┘») возлагал ответственность за сроки выполнения Конвенции и возможность внесения в нее поправок на президента страны. Именно он, говорится в законе, «устанавливает исходя из положений Конвенции сроки уничтожения химического оружия с учетом экономической ситуации в Российской Федерации и необходимости использования наиболее безопасных технологий уничтожения химического оружия», «┘обеспечивает участие Российской Федерации в принятии решений по вопросам, связанным с Конвенцией, включая изменения и поправки к ней┘».
Эти положения закона, по сути, закрепили возможность продления сроков реализации Конвенции даже за пределами допустимой пролонгации через внесения поправок.
И, наконец, в закон включена статья, содержащая положение, позволяющее России «в случае, если чрезвычайные события, в том числе экономического или техногенного характера, касающиеся предмета Конвенции, поставят под угрозу высшие интересы Российской Федерации, используются процедуры, установленные разделом V «Прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации» Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Фактически там оговорены условия, при которых Россия может выйти из Конвенции.
Дальнейший период развития процесса химического разоружения в России тоже был непростым. В 2000 году принят Федеральный закон о социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием, которым предусмотрен большой перечень льгот (около 15 видов, связанных с условиями труда, отдыха, лечения и др.). В 2001 году президент России передал функции госзаказчика Программы по уничтожению ХО из ведения Министерства обороны сугубо гражданскому ведомству – Росбоеприпасам, преобразованному затем в Роспром. Это решение позволило снять определенные «озабоченности» зарубежных государств, которые беспокоились, что их безвозмездная помощь, учитывая определенную закрытость действий Минобороны России, может быть использована не на цели уничтожения ХО, а на разработку новых видов оружия.
Но гораздо большее значение это решение имело для самой России, поскольку позволило придать процессу химического разоружения общенациональное значение и выделить эту проблему в отдельный блок приоритетов России, включая финансирование.
В 2001 году образовалась Государственная комиссия по химическому разоружению, призванная наладить конструктивный диалог между федеральными и региональными властями. Это было особенно важным в этот период времени, когда уже началось строительство первого объекта по уничтожению ХО, но объемы финансирования не могли удовлетворить потребности регионов по социальным стройкам. И люди на местах протестовали против таких методов работы. Всего за период 1997–2007 годов было принято более 50 различных нормативных правовых документов, регламентирующих различные сферы деятельности процесса химического разоружения, включая разработку программного документа «Основы химической и биологической безопасности до 2010 года», утвержденного президентом России.
Сегодня, когда мы отмечаем юбилей вступления Конвенции в силу, России ничего не мешает выполнять ее требования в полном объеме: экономический подъем и финансовая стабилизация позволили быстрыми темпами вести строительство объектов по уничтожению ХО, решаются и другие задачи. Если не возникнет каких-либо форс-мажорных обстоятельств, то наша страна сможет выполнить свои обязательства и завершить полное уничтожение ХО к 29 апреля 2012 года. Ну, а если возникнут – Россия воспользуется положениями Закона о ратификации Конвенции, о которых сказано выше.
ГЛАДКО ТОЛЬКО НА БУМАГЕ
Однако, несмотря на «праздничное настроение», нельзя не сказать о том глубоком разочаровании в отношении международной помощи России, которую ей так обещали. Реальное исполнение «обещаний» оставляет не только много вопросов, но и вынуждает Россию перманентно вносить изменения в федеральную Программу по уничтожению ХО.
Первой редакцией Программы от 1996 года (стоимостью в нынешних ценах – около 16 млрд. руб.) предусматривалось, что уничтожение начнется через четыре года после вступления Конвенции в силу и завершится в 2005 году. В течение четырех лет после окончания уничтожения ХО должны были бы проводиться работы, связанные с выведением объектов по уничтожению из эксплуатации, дегазацией технологического оборудования, санацией мест размещения, эксплуатацией полигонов захоронения твердых отходов. Несостоятельность Программы проявилась сразу же после ее принятия, поскольку ее ресурсное обеспечение составляло несколько процентов от требуемых средств, так же как и объемы международной помощи.
Вторая редакция Программы от 2001 года (федеральные затраты – 92,7 млрд. руб.) была в существенной степени рассчитана на международную поддержку, вплоть до того, что ее положения включали, например, перевозку химического оружия с базы хранения в г. Кизнер Удмуртской Республики на объект по уничтожению ХО, стоящийся в г. Щучье Курганской области, как одно из требований США, обусловливающих оказание помощи. Однако срыв сроков строительства объекта «Щучье» и невыполнение финансовых обязательств со стороны США, а также расчет стоимости таких перевозок, сопоставимых с объемом американской помощи, выявил невозможность выполнение Программы ни по графикам строительства объектов, ни по срокам их введения в эксплуатацию.
Третья редакция Программы от 2005 года (федеральные затраты – 160,4 млрд. руб.) уже в большей степени была ориентирована на собственные силы, хотя еще включала и существенный объем ожидаемой международной помощи. Однако ожидания в очередной раз не оправдались. Помощь продолжала поступать «капельно» и не вносила существенного вклада в строительство объектов. Хотя тут нужно сделать исключение – достаточно эффективное содействие нам оказывала Германия. Даже не столько по деньгам, сколько по ответственному исполнению взятых на себя обязательств.
А самым большим просчетом третьей редакции Программы было включение графика строительства объекта по уничтожению ХО в г. Почеп Брянской области за счет финансирования Италией. Рим обещал на него 360 млн. евро. Соглашение с Италией не вступило в силу и по настоящий день. И нет особых надежд, что оно может быть реализовано в ближайшей перспективе.
Четвертая редакция Программы была принята совсем недавно – в июле 2007 года (федеральные затраты – 183,8 млрд. руб.). В ней в очередной раз уточнены сроки строительства объектов по уничтожению и вводу их в эксплуатацию. Причина та же – недостаточность международного содействия. В Приложение 7 к этой Программе содержатся сведения об объемах средств, предусмотренных 15 странами, оказывающими содействие в рамках заключенных соглашений (то есть имеющих юридическую силу) и их реальное исполнение с момента подписания до 1 января 2007 года. Для США и Германии – с 1992 года, для некоторых других – с 2000, 2001 и последующих годов. И совокупный объем содействия, предусмотренный соглашениями, составляет 1955,09 млн. долл., а реальный вклад – только 363,64 млн. долл.
Эти данные наводят на грустные размышления о том, что и эта четвертая редакция Программы является не последней.
ПОЛУПУСТЫЕ ОБЕЩАНИЯ
Россия неоднократно на официальном уровне в мягкой форме (на экспертном – более критически и прямолинейно) обращала внимание иностранных партнеров на проблемы в сотрудничестве. Наши упреки, естественно, не нравятся донорам. И в последнее время все чаще стали появляться их комментарии по этому вопросу, суть которых сводится к тому, что «у России сейчас денег много и ей помощь не нужна».
С этим можно было бы согласиться, если бы за такими решениями не стояли проблемы более высокого политического ранга. Во-первых, если страна-донор не хочет продолжать оказывать содействие, то она должна официально отказаться от выполнения заключенных соглашений. Со всеми вытекающими из этого последствиями с позиций международного права.
Но по политическим мотивам такой шаг практически невозможен. Следовательно, можно ожидать продолжения политики затягивания инвестирования и опосредованного давления на Россию по принятию решений об увеличении доли собственного финансирования, что, собственно, и происходит. Приведенные ранее данные о стоимости Программы об этом говорят со всей очевидностью.
Во-вторых, отказ от содействия разрушит сформировавшуюся международную кооперацию в совместном решении не только основополагающей цели Конвенции – полном и необратимом уничтожении целого класса оружия массового уничтожения, что не имеет прецедентов в разоруженческих процессах, но и подорвет основы глобального партнерства «Группы восьми» в области нераспространения оружия массового уничтожения. Можно с уверенностью утверждать, что на такой шаг ни одно из государств сегодня не решится.
Вывод из сказанного можно сделать только один. России, безусловно, придется наращивать объемы собственного финансирования Программы, если мы намерены и дальше неукоснительно следовать требованиям Конвенции и завершить уничтожение ХО к апрелю 2012 года.
ЕСТЬ ЛИ У КЗХО БУДУЩЕЕ
Правда, некоторую тревогу за пределами юбилейных событий вызывает будущее Конвенции и в какой-то мере национальная программа по уничтожению ХО. Существует опасность появления «мертвых» городов. Имеется в виду нерешенность вопросов дальнейшего использования созданных и создаваемых крупных промышленных объектов по уничтожению ОВ с мощной инженерной и социальной инфраструктурой в 7 регионах России, которые могут прекратить свое существование после завершения процесса ликвидации ХО. По требованиям Конвенции объекты по уничтожению ХО по завершению работ подлежат уничтожению.
Несвоевременность или недостаточная продуманность принимаемых органами власти решений по обозначенной проблеме безусловно приведет к негативным социальным последствиям. На сегодня есть только принципиальное решение (без технико-экономических расчетов и определения источников финансирования), что такие объекты должны быть конверсированы и использованы впоследствии в народнохозяйственных целях. Программой предусмотрено, что конкретные решения о перепрофилировании таких объектов должны приниматься за два года до окончания работ на объекте по своему основному предназначению, что явно недостаточно. На практике согласование проектов, их экспертиза, закупка и установка оборудования и другие подготовительные работы занимают гораздо больший срок.
Не рассматривается и возможность привлечения к решению этой проблемы международного сообщества. Хотя заинтересованность в совместной разработке таких проектов могла бы быть достаточно высокой. Можно было бы объявить, к примеру, международный конкурс на разработку конверсионных проектов объектов по УХО или образовать международный консорциум по производству гражданской продукции на конверсированных объектах в интересах всех государств-участников или разработать другие выгодные для всех инвестиционные проекты. Вызывает тревогу и нерешенность ряда вопросов относительно нелетальных видов ХО, которые не запрещено использовать в полицейских целях. Так как отсутствуют четкие и однозначные толкования определений «военная или полицейская операция».
А на фоне того, что мы сегодня являемся свидетелями и участниками (вольными или невольными) процесса дезинтеграции многих договоренностей в области разоружения, сокращения и ограничения вооружений и военной техники, видимо, настало время для принятия всех возможных мер по сохранению КЗХО и упрочения ее положений. Например, даже проблемы с оказанием содействия России могут быть рассмотрены с позиций значимости для целей Конвенции.
В частности, действия страны-донора, по разным основаниям сокращающей объемы инвестирования и одновременно нарушающей сроки платежей, с позиций соблюдения условий соглашений как участника Конвенции, могут быть расценены как создание условий для невыполнения Россией Конвенции. И, как действия, ведущие к разрушению этого уникального и единственного в истории человечества многостороннего договора об уничтожении целого класса ОМП.
Но есть еще одна опасность разрушения Конвенции, которую государства-участники предпочитают обходить молчанием. Это – все чаще появляющаяся информация (пока не на официальном уровне) о том, что США не завершат уничтожения своих запасов ХО к 2012 году. На экспертном уровне называются сроки от 2013 до 2023 года. И, если события далее будут развиваться именно в таком плане, стоит задаться вопросом: как должна в такой ситуации поступить Россия? Уничтожить все свои запасы ХО в установленные сроки или посмотреть, будут ли США сохранять до 25% совокупных запасов? Может, стоит затормозить выполнение своей программы и совместить свои сроки уничтожения с американскими?
Вопрос этот для нашей страны и ее безопасности далеко не праздный.
