Программа, выполненная на треть

В июне 1998 г. правительство России утвердило Федеральную целевую программу реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 гг. (далее - Программа). Она предусматривала ряд мер, направленных на структурное реформирование оборонно-промышленного комплекса (ОПК) и группировавшихся на двух основных направлениях. Во-первых, оптимизация состава ОПК в соответствии с новыми потребностями российских Вооруженных сил. Во-вторых, создание на базе предприятий и организаций ОПК интегрированных компаний для повышения их конкурентоспособности на рынке вооружений и военной техники (прежде всего внешнем).

Срок реализации Программы близок к завершению, однако полученные результаты весьма далеки от намечавшихся. Попытаемся оценить их, а также понять причины столь печальных итогов.

НЕЗДОРОВЫЙ РОСТ

В части оптимизации состава ОПК Программа предполагала создание ядра оборонного комплекса, в котором в основном должно сосредоточиться военное производство. В соответствии с последующими указаниями президента в состав ядра ОПК следовало включить 600-700 предприятий и организаций (на момент формирования Программы в ОПК их числилось свыше 1800). Остальные же переходили в сектор производства высокотехнологичной гражданской продукции или частично вливались в состав создаваемых более крупных компаний.

К середине 1999 г., к моменту появления агентств оборонной промышленности, общее число предприятий и организаций ОПК сократилось примерно до 1550. Однако вслед за этим в сферу влияния агентств был дополнительно вовлечен целый ряд акционерных обществ, дочерних предприятий и даже обществ с ограниченной ответственностью, после чего общая численность предприятий и организаций ОПК возросла и приблизилась к 1700.

Единственная объективная причина данного явления - постоянное создание и привлечение к выполнению гособоронзаказа множества дочерних предприятий. Подобная ситуация есть логичное следствие необязательности государства при расчете за изготовленную по его заказу оборонную продукцию. Многие оборонные предприятия практически доведены до банкротства и реальную работу могут вести только через "чистые" счета дочерних фирм, которые рождаются одна за другой и выполняют самые разнообразные функции. Большинство из них учитывается в списках ОПК только в качестве привлеченных к исполнению оборонного заказа. К сожалению, так одновременно возникает благодатная почва для финансовых злоупотреблений.

Сложившаяся ситуация требует наведения элементарного порядка в части контроля за деятельностью дочерних фирм, учета ее результатов, выдачи лицензий разным "конторам", влияния их на работу материнского предприятия и т.п.

Предложения по законодательному упорядочению создания и функционирования дочерних государственных унитарных предприятий внесены в ходе обсуждения законопроектов "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "О холдингах" и новой редакции Закона "О приватизации..."

В некоторой степени росту числа предприятий ОПК, занесенных в их общий реестр, способствовал сам процесс учреждения оборонных агентств. Увеличение в пять раз количества органов государственного управления в ОПК привело к размножению всяческих структур, с которыми эти органы стремятся сотрудничать по разным вопросам. Причина такой ситуации в отсутствии действенных вариантов взаимодействия негосударственных предприятий с органами государственной власти. В этой связи целесообразно вернуться к существовавшей в бытность Миноборонпрома России системе заключения соглашений с негосударственными АО, которые не должны входить в ОПК, а составлять как бы второй круг фирм, взаимодействующих с ним.

Также важен единый подход к ведению реестра оборонных предприятий и организаций, который был разрушен при создании агентств, ибо единого методологического центра в ОПК так и не появилось.

ТРУДНОСТИ ИНТЕГРАЦИИ

Большие проблемы возникли при создании интегрированных структур. Как видно из таблицы, это часть Программы пока выполнена лишь на треть. (Правда, всего по состоянию на 1 июля 2000 г. предприятия и организации ОПК входят в 57 структур с различной степенью интеграции.)

Поскольку цель формирования крупных конкурентоспособных компаний продолжает оставаться актуальной и поныне, необходимо провести анализ причин, препятствующих данному процессу.

Основываясь на опыте последних трех лет, можно с уверенностью сказать, что главная причина, затормозившая его, - большое расхождение между показателями Государственной программы вооружений (ГПВ) и текущим гособоронзаказом. Именно для выполнения ГПВ требовались интегрированные структуры. Однако недавно генеральный директор Росавиакосмоса Юрий Коптев заявил, что задания этой программы были подтверждены реальным оборонным заказом всего на 19%. В этих условиях исчез главный стимул интеграции - объединение для лучшего исполнения общего дела, финансируемого государством. Вот почему, например, лишился экономической основы и был сняты с рассмотрения ряд проектов интеграции в радиопромышленности и промышленности средств связи.

Вторая по значимости причина, мешающая процессу образования крупных компаний, связана с психологией директорского корпуса. Неприятная перспектива утраты статуса первого лица (пусть в небольшом и не слишком процветающем коллективе) с необязательной заменой на выборную должность в холдинге; справедливые опасения по поводу сохранения достигнутого уровня личных доходов, особенно в случае наличия у предприятия заказов из-за рубежа, - вот что заставляет директоров предприятий противиться переменам.

Вдобавок к этому - реальное отсутствие социальной защищенности руководителей при выходе на пенсию, серьезно препятствующее работе на длительную перспективу.

В качестве третьей причины следует назвать полное отсутствие финансирования проектов реструктуризации, которые в ряде случаев необходимы государству, но, в силу оборонной специфики, не могут рассчитывать на серьезные внебюджетные инвестиции. За три года реализации Программы на цели реструктуризации не было выделено ни рубля бюджетных средств. Хотя они иногда нужны даже для серьезной проектной проработки идеи создания интегрированной структуры. Например, для технико-экономического обоснования проекта "Верфи Санкт-Петербурга" требуется проведение серьезных и отнюдь не дешевых проектно-изыскательских работ.

Немаловажно также отсутствие ярких успехов у ранее созданных финансово-промышленных групп и холдингов. Трудности с их формированием (АВПК "Сухой"), препятствия при налаживании самостоятельной внешнеэкономической деятельности (компания "Антей"), противоречия между финансовым и промышленным капиталом в рамках ФПГ - все это, конечно, не стимулирует процесс интеграции. А отсутствие в отечественном законодательстве статуса консолидированного налогоплательщика еще и лишает интегрированные структуры очень важного экономического стимула для формирования.

На все вышеперечисленные причины накладывается общая неустойчивость переходной экономики, вследствие чего, например, вошедший в ФПГ банк вместо инвестирования в производство просто берет под свое крыло финансовые потоки вошедших в группу предприятий и получает за их счет прибыль.

Объективная необходимость развития рынка создала потребность в виде нежесткой интеграции на время выполнения совместных проектов. Такая интеграция в мире оформляется в форме сетевых индустриальных организаций (СИО). У нас они также довольно широко распространены. Это, прежде всего - союзы или ассоциации, объединяющие разработчиков и производителей сложной наукоемкой продукции. Причем появлению таких союзов не препятствуют различия в формах собственности у их членов.

УРОКИ

Какие же главные уроки необходимо извлечь из опыта реализации Программы?

Во-первых, эффективное государственное участие в процессах интеграции предприятий ОПК требует наличия единого координационного центра. Поэтому создание Министерства промышленности, науки и технологий, которому поручено оперативное ведение вопросов российских агентств оборонной промышленности, должно положительно сказаться прежде всего на межотраслевой интеграции.

Во-вторых, должны быть изначально устранены противоречия между ГПВ и текущим гособоронзаказом. Иначе снова исчезнет четкий государственный ориентир для интеграции в оборонной промышленности.

В-третьих, необходимо закрепить наметившуюся тенденцию к своевременной оплате за выполненный госзаказ. Это позволит помимо других проблем решить вопрос об исключении из финансовых потоков многочисленных дочерних фирм. Параллельно можно будет решать вопрос о сужении круга изготовителей вооружения и военной техники, получивших лицензии на ведение этой деятельности.

В-четвертых, несмотря на все просчеты в выполнении Программы реструктуризации и конверсии на 1998-2000 гг., необходима разработка новых планов реформирования всего оборонного комплекса. Ведь проблемы, для решения которых разрабатывалась действующая Программа, никуда не исчезли. Конечно, негативный опыт ее реализации надо учесть. В частности, обязательно выделять необходимый минимум средств для проведения конкурса проектов реструктуризации, требующих государственных инвестиций.

В-пятых, должны найти реальное воплощение предложения по корректировке законодательной и нормативной базы, регулирующей процессы создания, реорганизации, функционирования и ликвидации дочерних предприятий. Так мы усилим контроль и ответственность материнских предприятий и компаний за их деятельностью, сделаем ее более прозрачной, уменьшим возможности финансовых злоупотреблений.

В-шестых, целесообразно восстановить практику заключения соглашений о сотрудничестве с негосударственными организациями без включения их в перечни предприятий и организаций ОПК.

В-седьмых, нужна четкая законодательная база, позволяющая реализовывать экономические преимущества интеграции (в частности, введение в обоснованных случаях статуса "консолидированного налогоплательщика"), внедрить в нашей стране опробованные в мире с положительными результатами формы интеграции. В этом смысле принятие Федеральным собранием РФ Закона "О холдингах" является первым шагом в требуемом направлении.

В-восьмых, следует быстро решить вопрос по пенсионному обеспечению руководителей хотя бы государственных унитарных предприятий. Например, как вариант рассмотреть предложение о приравнивании их в данном вопросе к государственным служащим соответствующего уровня.

Если удастся справиться со всеми этими проблемами, процессы интеграции в ОПК будут серьезно продвинуты, что, в свою очередь, повысит эффективность и конкурентоспособность отрасли, положительно скажется на состоянии всей российской экономики.

Ход выполнения Ориентировочной схемы реструктуризации предприятий и организаций оборонной промышленности по состоянию

* - по классификации законопроекта "О холдингах".

** - в том числе в 1998-2000 гг. - 11.