Опять не та программа

В среде оборонщиков практически все согласны, что реализация федеральной целевой программы (ФЦП) "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)", принятая правительством РФ в октябре 2001 г., встречает серьезные затруднения. Это пагубно сказывается на состоянии ОПК.

Стихийное реформирование в промышленности велось во все времена, правда, не всегда этот процесс соответствовал интересам России. Еще будучи вице-премьером, Илья Клебанов говорил, что только отсутствие государственной воли не дает возможности реализовать идеи реформирования. Как это ни парадоксально, но сейчас, когда действует программа, он же говорит о недостаточности законодательной базы.

На самом деле есть примеры того, как эффективные корпоративные структуры формируются в рамках существующей законодательной базы, при минимуме "государственной воли" и, более того, вне всякой связи с упомянутой программой. Среди них:

- корпорация "Технокомплекс", создание которой осуществлялось на базе головного предприятия, уже имевшего статус акционерного общества;

- корпорация "Тактическое ракетное вооружение", создаваемая на базе фирмы, имеющей статус государственного унитарного предприятия;

- корпорация "Аэрокосмическое оборудование", имеющая в качестве головного предприятия управляющую компанию.

Практика свидетельствуют о том, что не надо создавать какие-то единообразные для всех предприятий схемы, а потом под эти схемы "вписывать" промышленность.

Другой урок состоит в том, что принципиально важен выбор головного предприятия. Отрицательных примеров здесь, к сожалению, множество. Наиболее известный из них - многолетние и безуспешные попытки создать корпорацию по разработке и производству самолетов на базе "ОКБ Сухого". Процесс длится более пяти лет, выпущены указы президента, постановления правительства России, специально для корпорации изменены правила финансирования заказов Министерства обороны РФ и экспортных контрактов. Сделано все, чтобы искусственно замкнуть финансовые потоки на управляющую компанию, созданную под эгидой генерального конструктора. "Государственная воля" проявлена по максимуму, и тем не менее схема не работает.

Попытки искусственно соединить предприятия отрасли в интересах соответствующих федеральных органов исполнительной власти (оборонных агентств) не приводят к созданию эффективно действующих интегрированных структур и в других случаях. Например, для чиновника логично и удобно формировать внутриотраслевое объединение производителей патронов и оружия к этим патронам - ведь это лишний раз подчеркивает нужность отраслевого государственного органа. Однако такой подход полностью противоречит логике разработчика и производителя патрона. Ему нужнее иметь тесные связи с производителями порохов и металлургами, а это другие отрасли. Забывается даже известный факт, что зачастую не патрон делают под имеющееся оружие, а, наоборот, оружие разрабатывают под хороший патрон. Или в авиации под хороший двигатель делают самолет.

Попытка заставить всех создавать корпоративные структуры в соответствии с единой организационной схемой направлена только на сохранение действующей системы управления ОПК и возможностью "задешево" завладеть собственностью.

Чтобы сформулировать конкретные предложения, необходимо истратить немного времени на изучение истории. Минпромнауки РФ было образовано в мае 2000 г. В министерство пришло довольно много специалистов из ОПК, которые хорошо понимали, что действующая с 1992 г. Программа реструктуризации и конверсии оборонки может только помочь тихому умиранию оборонных предприятий.

Практически сразу же было предложено от нее отказаться и разработать новый документ, первоначально получивший название "Реформирование ОПК на период 2002-2010 гг.". За основу при этом была взята Программа вооружений с совпадающей датой завершения - 2010 г. Во время согласований со службами администрации президента, аппарата правительства и Минэкономразвития пришлось идти на компромиссы. Программа была "ускорена" до 2006 г., и в заголовке появилось слово "развитие".

Документ предусматривал формирование корпоративных структур исходя из "мягкой" схемы, которая упрощенно может быть изложена как: объект вооружения - кооперация - реструктуризация - корпорация - кристаллизация. Авторы стремились избежать использования термина "холдинг". Он воспринимался как частный случай корпоративной структуры во главе со специализированной управляющей компанией, которая удерживает пакеты акций, сосредотачивает финансовые потоки и не имеет собственной научно-производственной базы.

Основой для инициирования процесса формирования системообразующей корпоративной структуры (а именно в создании таких структур должно принимать участие государство) является потребность в каком-либо, заданном Программой вооружений виде ВВТ.

На двух следующих этапах выявляются необходимая кооперация и головное предприятие, а также производятся реструктуризация и финансовое оздоровление компаний, отнесенных к ядру корпорации (5-7 фирм). Затем производится формирование самой корпоративной структуры с выпуском при необходимости указов и постановлений.

При анализе инвестиционной привлекательности создаваемых структур в качестве основного критерия рассматривалась степень загрузки производственных мощностей. Этап кристаллизации предусматривал пополнение корпорации новыми предприятиями уже без вмешательства федеральных органов исполнительной власти в процесс. Этот этап иногда образно, но не очень благозвучно называли этапом "налипания". Проведенный анализ показал, что государство должно принимать участие в организации приблизительно 42 корпоративных структур.

Важным разделом программы был раздел о подходах к выбору головных предприятий. Для разных структур рассматривались различные варианты: НИИ, КБ, заводы или специально созданные управляющие компании. В первую очередь изучались финансово-экономические, научно-технические и производственные возможности предприятий. Приведу примеры, которые в то время вызвали наибольшее раздражение. Например, компании "Сухой" в качестве головного было предложено Комсомольское-на-Амуре авиационное производственное объединение (КнААПО). Для других структур были предложены производственное объединение ГУП ММПП "Салют" и Тульский патронный завод, Воронежское авиастроительное объединение. При этом в эти объединения предполагалось вводить и конструкторские бюро, и научные предприятия, но не с функциями головных.

Тогда же было показано, что в большинстве случаев управляющие компании должны создаваться самими корпорациями по мере возникновения в этом необходимости. А вот начинать с такого шага создание интегрированной структуры - это очень удобный способ почти бесплатно получить государственную собственность и финансовые потоки. Управляющая компания не обладает необходимым потенциалом для получения лицензии на право производства вооружения и военной техники, следовательно, с ней не могут заключать договоры ни Минобороны РФ, ни "Рособоронэкспорт". Договоры - это финансовые потоки. Попытка изменить эти правила для компании "Сухой" только обострила ситуацию.

Это лишний раз доказывает, что не надо спешить в законотворчестве, в том числе и в части расширения возможностей для управляющих компаний. В программе было показано, что попытки через управляющие компании собрать средства на создание образцов вооружения следующего поколения беспочвенны. Необходимо создавать структуры с полноценной производственной загрузкой, что автоматически обеспечит техническое, технологическое перевооружение и обеспечит приток инвестиций.

Был в первоначальном варианте программы и раздел об управлении ОПК со стороны государства. В нем показывалось, что по мере создания корпоративных структур государство должно отказываться от привычных отраслевых методов управления и сохранить за собой контроль только за жизненно важными функциями: реализация программ вооружения, федеральных целевых программ, контроль за качеством промышленной продукции, международное военно-техническое сотрудничество, нетарифное регулирование, экспортный контроль и т.д. Отмечалось, что необходимо сохранить контроль над ОПК в целом, а не над каждым предприятием в отдельности.

Разработка программы завершилась в ноябре 2000 г., и начался процесс согласования. Максимум критики поступил со стороны Агентств по оборонным отраслям промышленности, которые усмотрели в программе посягательства на их право управлять предприятиями соответствующих отраслей. По прямому указанию Ильи Клебанова агентства начали разработку новой версии. В результате получили пять томов (по числу агентств), и пришлось поручить "Росавиакосмосу" выпуск в дополнение к ним еще одной объединяющей книги, которую назвали "генеральской".

Процесс разработки программы затягивался, и все поняли, что надо искать компромисс. Найти его должна была рабочая группа во главе с тогдашним первым заместителем министра промышленности Борисом Алешиным. Несмотря на его титанические усилия, безоговорочная поддержка позиции агентств со стороны тогдашнего вице-премьера Ильи Клебанова не позволила сохранить в программе основные элементы функционального подхода.

Отраслевая направленность программы "задавила" почти все ранее отработанные элементы. Это - лишнее подтверждение тезиса о том, что система сама себя реформировать не может. Сложно отказаться от возможности управлять каждым предприятием и перейти к управлению ОПК в целом.

Существует точка зрения, что безоговорочная поддержка Ильей Клебановым агентств объясняется тем, что он занимался их созданием, а также "неприязненными" отношениями с прежним министром промышленности РФ Александром Дондуковым. Это не совсем так. Агентства были созданы еще до прихода Клебанова в правительство. Да и "отношения" сложились из-за принципиально разного подхода к методам осуществления государственного влияния в промышленности.

Было понятно, что минимально широкого обсуждения такая программа не выдержит. Поэтому по указанию Ильи Клебанова ФЦП получила гриф секретности и была утверждена на закрытом заседании правительства РФ в октябре 2001 г. Никто не возражал, считая, что лучше работать с таким документом, чем остаться с совершенно неприемлемой Программой конверсии ОПК.

Предполагалось, что созданная Комиссия по реформированию сможет преодолеть очевидные недостатки. Но прошло время, и стало очевидно, что реформирование ОПК "не идет" и старые объяснения об "отсутствии государственной воли", "недостатках законодательной базы" или призывы "подключить к реализации программы самый высокий государственный уровень" звучат неубедительно. Сохраняя программу, новая команда Минпромнауки РФ (министр и его окружение сменились практически одновременно с принятием документа) пытается искать локальные решения, обсуждает кадровые перестановки. Конечно, любые шаги, направленные на улучшение положения дел в ОПК, надо приветствовать, но надо думать и о кардинальных решениях.

Несомненно, хорошо, что существует Программа реформирования ОПК, хотя она и имеет серьезные недостатки. Закон не запрещает корректировать программу, вплоть до утверждения новой редакции. Новая, прошедшая достаточно широкое обсуждение редакция будет свободна от ошибок теперешней, а ее реализацию можно начать уже в следующем году.