Виталий Витебский Приближающееся завершение сроков реализации Федеральной целевой программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 гг. позволяет сделать несколько главных выводов, которые обязательно необходимо учитывать при дальнейшем реформировании оборонно-промышленного комплекса (ОПК).
Для его целенаправленного преобразования остается мало времени. Во-первых, катастрофически устаревают основные фонды, расходуются и теряют новизну научно-технические, интеллектуальные заделы, стареет кадровый состав. Во-вторых, слабо развивается внутренний рынок, а на внешнем нарастает конкуренция. В этих условиях наши оборонные предприятия должны либо объединиться в конкурентоспособные на мировом рынке корпорации, либо просто погибнуть, будучи полностью вытесненными со всех рынков.
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Без активного участия государства процессы интеграции, конечно, будут продолжаться, но темпами, не обеспечивающими сохранение и развитие большинства высокотехнологичных производств оборонной промышленности. Факторами, требующими государственного вмешательства, являются огромная избыточность мощностей по выпуску определенных видов военной техники, большой удельный вес государственной собственности в ОПК, невозможность быстрой и эффективной приватизации из-за слабой инвестиционной привлекательности нереформированных и требующих технического перевооружения производств. Простое закрытие "лишних" предприятий "упирается" в рискованные социальные последствия, да и экономически не оправдано, так как эти предприятия пока еще обладают отсутствующими в других отраслях промышленности технологиями, дисциплиной и квалифицированными кадрами.
Эффективное государственное участие в процессах интеграции в ОПК требует наличия единого координационного центра. В этом смысле создание Министерства промышленности, науки и технологий и поручение ему оперативного ведения вопросов российских агентств оборонной промышленности должно, по замыслу, положительно сказаться прежде всего на процессах межотраслевой интеграции.
Должны быть изначально устранены противоречия между новой Программой вооружений и текущим гособоронзаказом. В противном случае снова исчезнет четкий государственный ориентир для интеграции оборонного сектора в ОПК.
При всех недостатках в деле реструктуризации и конверсии на 1998-2000 гг. разработка новой программы реформирования всего оборонного комплекса необходима, поскольку никуда не исчезли проблемы, для решения которых все это и предпринималось. Конечно, негативный опыт реализации прежней Программы должен быть учтен. В частности, должен выделяться необходимый минимум средств для проведения конкурса проектов реструктуризации, требующих государственных инвестиций.
Производству высокотехнологичной гражданской продукции для внутреннего и внешнего рынка надлежит стать одним из приоритетов новой программы, тесно увязанным с решением оборонных задач в рамках широко диверсифицированных корпораций.
Требуется разработать четкую законодательную базу для интеграционных процессов, позволяющую реализовывать экономические преимущества интеграции (в частности, введение в обоснованных случаях статуса "консолидированного налогоплательщика"), внедрить в нашей стране опробованные в мире с положительными результатами формы интеграции.
Решение всех этих вопросов позволит серьезно продвинуть процессы интеграции в ОПК, что, в свою очередь, повысит эффективность и конкурентоспособность отрасли, положительно скажется на состоянии всей российской экономики. В качестве задачи должно быть поставлено формирование на базе ОПК общепромышленного комплекса по производству высокотехнологичной продукции (в том числе и вооружений, и военной техники).
Из сказанного вытекает вывод, что ключевой проблемой реформирования ОПК продолжает оставаться проблема государственного регулирования этого процесса. Как показывает анализ, во многих случаях для проведения дальнейшей интеграции не хватает только единой государственной позиции и политической воли для ее реализации. Естественно, нужно предусмотреть адекватные преобразования и в органах управления, направленные на их адаптацию к созданным крупным интегрированным структурам.
ОПЫТ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНИКОВ
Кроме того, уже назрела проблема разделения в сфере управления чисто государственных и хозяйственных функций. То, что было допустимо в плановой экономике (совмещение в рамках одного ведомства функций государственного заказчика и руководителя, организующего исполнение федеральных программ), принципиально неприемлемо в условиях рынка.
Наиболее интересную попытку в этом плане предпринимает в настоящее время Министерство путей сообщения. В обсуждаемых планах реформирования МПС главным является передача функций хозяйственного управления в создаваемую Компанию "Российские железные дороги" и сохранение за государственным органом функций установления тарифов и решения общегосударственных проблем транспортировки пассажиров и грузов.
Реформирование внутри отрасли планируется проводить поэтапно и как бы с двух сторон. С одной стороны, продолжится и усилится становление самостоятельных коммерческих структур на наиболее готовых участках: в пригородном сообщении, сфере ремонта и обслуживания техники и т.д. С другой стороны, после создания единой Компании "РЖД" в ней будут действовать раздельные балансы - на содержание инфраструктуры, грузовые и пассажирские перевозки. Это создаст предпосылки для последующего выделения из Компании в качестве самостоятельных структур грузовых и пассажирских компаний и создания конкурентного сектора для обслуживания пассажиров и грузопотоков.
Некоторые из предлагаемых решений вполне могли бы быть использованы в процессе реформирования системы управления ОПК.
ВАРИАНТЫ РЕФОРМЫ
Существующая сегодня система управления с многочисленными участниками без четко разграниченных функций (оборонные агентства, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство экономического развития и торговли) открывает широкие возможности для выбора вариантов реформирования. Важно только чтобы, в отличие от всех предыдущих реформ, грядущая привела к улучшению ситуации в комплексе, а не к дальнейшей его деградации.
Среди многочисленных кулуарно обсуждаемых вариантов реформирования системы управления ОПК наиболее часто упоминаемы три:
- вхождение российских оборонных агентств в состав Министерства промышленности, науки и технологий;
- создание на базе агентств некоего нового Миноборонпрома (с последующим разделом между ним и Министерством экономического развития и торговли функций Министерства промышленности, науки и технологий);
- превращение агентств в действенные структуры хозяйственного управления с концентрацией государственных функций (оборонный заказ, федеральные программы, лицензирование и сертификация) в едином органе, ответственном за решение государственных задач в оборонном комплексе - Министерстве промышленности, науки и технологий, как, кстати, декларировалось при его создании. В дальнейшем федеральные агентства должны быть превращены в более рыночные образования типа корпораций или консорциумов (в зависимости от состояния интеграционных процессов в соответствующих отраслях).
Первый вариант - наиболее простой с точки зрения выполнимости, ибо представляет собой возврат во многих смыслах к системе, которая существовала в короткий период нахождения всего оборонного комплекса в составе Минэкономики России. Безбрежность аспектов государственного регулирования во всех отраслях промышленности и науки в очередной раз не позволит руководству Министерства сосредоточиться на огромном количестве задач, связанных с разработкой и производством конкретных видов вооружений, проведением жесткого и целенаправленного реформирования комплекса.
В этом смысле второй вариант предпочтительнее. Тем более что, по проводимым социологическим опросам, именно его поддерживает абсолютное большинство руководителей оборонных предприятий и организаций. Опасность названного варианта в другом. В условиях острого дефицита квалифицированных кадров такая глобальная реорганизация приведет к утрате последних специалистов, знающих особенности и проблемы оборонной промышленности. Как показывает опыт многочисленных предыдущих реорганизаций - утрата кадрового состава являлась основным итогом каждой из них и залогом очередных неудач вновь создаваемой структуры.
Под таким углом зрения третий вариант предлагает не только современное и перспективное решение, но и является наименее болезненным в кадровом отношении. В нем также заложен большой потенциал для дальнейшего развития.
ФУНКЦИИ ХОЛДИНГОВ
Одной из форм последующих преобразований может стать создание государственных компаний со 100-процентным пакетом акций в федеральной собственности, а также холдингов с контрольным пакетом акций в федеральной собственности в отраслях, где процессы интеграции наиболее глубоки. Причем, как у железнодорожников, предварительно следует создать или просто вывести за рамки отраслевой интеграции структуры, самостоятельно работающие в сферах, не являющихся основным направлением деятельности отрасли. Примером может служить занимающаяся разработкой и производством нефтегазового оборудования корпорация "Компомаш", числящаяся по действующей структуре за Росавиакосмосом, ряд компаний и ФПГ, занимающихся материаловедческими и другими межотраслевыми проблемами. Кстати, в такой системе легко находят себе место и существующие, и вновь создаваемые негосударственные компании и холдинги.
Наиболее готовы к такому реформированию, на наш взгляд, авиационная и частично электронная промышленность.
В промышленности вооружений, судостроении, радиопромышленности и промышленности средств связи из-за недостаточной степени интеграции целесообразность создания таких компаний пока отсутствует, здесь возможно создание консорциумов.
В специфической форме управления нуждается отрасль боеприпасов и спецхимии. Поскольку государство по экономическим причинам не может эффективно управлять большим количеством казенных предприятий (более 50), целесообразно в этой отрасли отдельные полномочия государства по управлению ими передать в государственную компанию, способную более эффективно мобилизовывать дополнительные источники финансирования и находить инвестиционные ресурсы для сохранения технологий в условиях недостаточной загрузки.
В состав хозяйственных функций, передаваемых созданным на базе агентств рыночным структурам, могут войти:
- обеспечение поставок продукции для федеральных нужд;
- реализация мер государственной поддержки структурных преобразований;
- основная часть вопросов управления государственной собственностью;
- обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности комплекса;
- ведение прогнозно-аналитической деятельности;
- решение оперативных задач.
Представленный перечень показывает, что предлагаемая структура будет кардинально отличаться от внешне похожей на нее схемы управления, существовавшей некоторое время после развала Советского Союза. Тогда на базе бывших союзных министерств были созданы по две структуры: департамент соответствующей отрасли в Министерстве промышленности России и набор корпораций или концернов, пытавшихся объединить предприятия. Однако в существовавших на тот момент (1992-1993 гг.) условиях данная конструкция была обречена. Во-первых, в условиях полностью государственной собственности в такой двойственности не ощущалось особой необходимости. Во-вторых, созданные концерны и корпорации не получили никаких прав и некоторое время держались только за счет авторитета и личных связей их руководителей. Сегодня же предлагаемый вариант может стать рычагом для реализации назревшего разделения государственных и хозяйственных функций.
Правильный выбор должен стать результатом серьезного обсуждения не только специалистов, но и всех, кто действительно заинтересован в развитии российской высокотехнологичной промышленности. Такое обсуждение необходимо, ибо лимит на ошибочные решения при реформировании ОПК и системы управления им давно исчерпан.
