Владимир Пименов Приближается очередной реорганизационный период и в управлении оборонно-промышленным комплексом (ОПК) страны. Помимо политических факторов он связан и с рядом причин. Во-первых, истек срок трехгодичной Программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности (1998-2000 гг.). Она оказалась практически невыполненной, что заставляет искать пути исправления сложившегося положения дел и ускорять вялотекущие процессы реформирования ОПК. Во-вторых, стало очевидным, что образованные около двух лет назад (май 1999 г.) оборонные агентства за столь короткое время пока не смогли существенно (как это, видимо, ожидалось при их создании) изменить к лучшему ситуацию в оборонном комплексе. В-третьих, как представляется, налицо неопределенность функций созданного в мае 2000 г. Министерства промышленности, науки и технологий в части проведения государственной научно-технической политики и реформирования ОПК.
Следует принять во внимание, что агентства были созданы лишь в середине 1999 г., а практически начали свою деятельность в конце 1999 г. - начале 2000 г., когда вполне стало ясно, что сама Программа реструктуризации и конверсии уже провалена. Напомним, что одновременно с созданием агентств была образована и правительственная Комиссия по военно-промышленным вопросам, призванная вырабатывать государственную оборонно-промышленную политику и координировать на ее основе деятельность новых оборонных агентств.
Реформа 1999 г. была, по сути, реакцией на крайне неэффективную (в период с 1997 по 1999 гг.) деятельность в отношении ОПК, осуществляемую Министерством экономики РФ, которому были переданы, в свою очередь, функции ликвидированного в середине 1997 г. Миноборонпрома.
ПЕЧАЛЬНЫЙ ОПЫТ
В чем же проявилась неэффективность системы управления в указанный период?
Во-первых, в самой модели реформирования ОПК, разработанной Минэкономики и основанной на изжившей себя ко второй половине 90-х гг. концепции конверсии оборонной промышленности (см. "НВО" # 33 за 1999 г.). Министерство рассматривало реформирование ОПК лишь с позиции использования потенциала "оборонки" в гражданском секторе экономики, ее адаптации к условиям рынка при сокращении гособоронзаказа. При этом обеспечение соответствия уровня оборонных предприятий задачам Государственной программы вооружения (ГПВ) и реформы ВС РФ Минэкономики не считало своим делом. Поэтому вторая сторона реформы - собственно реструктуризация оборонного производства - заняла в Программе подчиненное место. Не нашлось на это и финансовых средств.
Во-вторых, к моменту утверждения Программы реструктуризации ОПК (июнь 1998 г.) было вполне ясно, что она уже не соответствовала параметрам ГПВ на 1996-2005 гг. из-за обострившихся в 1996-1998 гг. проблем, связанных с финансированием гособоронзаказа. В подобных условиях не только не следовало принимать заведомо нереальную Программу реструктуризации ОПК, но крайне необходимыми были первоочередные меры именно по реструктуризации оборонного производства и по выводу "оборонки" из кризисного состояния. Вместо этого Минэкономики России, во главе которого стоял вице-премьер Яков Уринсон, утверждает Программу, не выделяя в то же время на 1998 г. средств на реструктуризацию (как, впрочем, они не выделялись и на последующие два года).
Кстати, подобная попытка "помочь оборонке" в прошлом году вновь была предпринята уже правопреемником Минэкономики в части оборонно-промышленного комплекса - Министерством промышленности, науки и технологий, разработавшим в 2000 г. проект реформирования ОПК на 2001-2005 гг. еще до окончательной разработки и утверждения ГПВ на 2001-2010 гг. Но на этот раз уже сработала новая структура управления ОПК: при участии оборонных агентств и правительственной Комиссии по военно-промышленным вопросам (ВПВ) принято единственно правильное решение - программу реформирования ОПК разрабатывать и утверждать после принятия ГПВ на 2001-2010 гг.
Третья причина неэффективности системы управления ОПК лежит в самом подходе к его реформированию, заложенном в структуре программных мероприятий. Основным содержанием Программы реструктуризации и конверсии, служившим как бы ее реальным результатом, являлся ориентировочный перечень предполагаемых схем реструктуризации (создаваемых холдингов, концернов, компаний; перечень государственных унитарных предприятий; и предприятий, не подлежащих приватизации, передаваемых после снятия с них гособоронзаказа в ведение субъектов Федерации и т.п.). Практически именно эти задачи являются главными для оборонных агентств, но именно на них и не выделялись средства. И тем не менее они выполнены на треть. А кроме них, в Программе, по сути, ничего в нормативном (в смысле обязательном к исполнению) плане и не задавалось.
В целом реформирование ОПК по модели Минэкономики сводилось к количественному сокращению числа предприятий оборонной промышленности в виде ядра ОПК и практически не ставило цели оптимизации его качественного состава, ориентированного на реализацию ГПВ и выполнение гособоронзаказа. Реформирование ОПК де-факто было оторвано от программы военной реформы и реформы ВС.
НА ТЕ ЖЕ ГРАБЛИ
Стоит ли вторично наступать на одни и те же грабли, передавая функции координации государственной оборонно-промышленной политики (а по сути, видимо, речь идет об управлении ОПК) Минпромнауки? В качестве основания выдвигается тезис о том, что это - единый орган исполнительной власти, определяющий государственную промышленную политику, но ведь он функционально оторван от задач развития оборонно-промышленного потенциала.
Минпромнауки координирует, помимо оборонного комплекса, восемь достаточно крупных отраслей промышленности (ТЭК, металлургию, машиностроение, лесопромышленный комплекс, химическую, легкую промышленность и т.п.), и тем самым осуществляет государственную общепромышленную политику в стране. Ее оборонная часть - специфичное направление государственного регулирования, оно тесно связано с системой военного строительства, со структурой ГПВ и системой мобилизационной подготовки, с гособоронзаказом. Два последних направления до настоящего времени координируются Министерством экономического развития и торговли.
Поэтому формирование и реализация государственной политики в сфере ОПК должны осуществляться надведомственным органом исполнительной власти - на уровне Комиссии правительства РФ по военно-промышленным вопросам.
РОЛЬ АГЕНТСТВ
За незначительный период времени агентства смогли выявить главные болевые точки в развитии соответствующих оборонных отраслей промышленности, вынести их на рассмотрение и обсуждение военно-промышленной Комиссии правительства РФ, подготовить, а по ряду вопросов и принять конструктивные решения, направленные на сохранение и развитие оборонно-промышленного потенциала.
Такой механизм взаимодействия не содержал промежуточных инстанций, что позволило проанализировать, к примеру, в отрасли обычных вооружений состояние дел и перспективы развития высокоточного оружия, направления и пути совершенствования бронетанковой техники, стрелкового вооружения и ряд других. Основные результаты подобного рассмотрения служили базой для отработки концепции развития вооружений, военной и специальной техники до 2015 г., а также для формирования заказов в ГПВ.
Создание оборонных агентств, целевым образом ориентированных на реализацию государственной оборонно-промышленной политики в соответствующих специализированных отраслях, оказалось крайне результативным.
Вместе с тем период функционирования оборонных агентств выявил и ряд существенных недостатков. Модель управления ОПК образца 1999 г. оказалась неустойчивой. Причина - недостаточность координирующих функций со стороны правительственной Комиссии по ВПВ при наличии самостоятельных оборонных агентств.
В этой модели главная координирующая роль и функция реализации госполитики отводилась Комиссии правительства РФ по ВПВ, но этот орган осуществлял свои функции, как принято говорить, на общественных началах. При отсутствии четко очерченной на государственном уровне стратегии развития ОПК агентства проводили оборонно-промышленную политику, сообразуясь с ведомственными интересами. В итоге государственная стратегия формируется как сумма стратегий частных. В действительности все должно быть наоборот: от единой государственной оборонно-промышленной политики - к программным задачам реформирования каждой отрасли.
На эту проблему обратил внимание лишь гендиректор Российского агентства по боеприпасам Зиновий Пак. Благодаря опыту работы в должности министра оборонной промышленности РФ он понял насущность такой формы координации, как единая госпрограмма развития ОПК. В период Госкомоборонпрома - Миноборонпрома (1995-1997 гг.) параллельно с ГПВ на 1996-2005 гг. была сформирована концепция, а затем и Программа развития оборонно-промышленного потенциала на период до 2005 г. В дальнейшем она стала основой для разработки и принятия Программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 гг.
На таком фоне более рельефно просматривается тот недостаток, на который указывают руководители оборонных агентств: при объединении агентств в составе Минпромнауки будет существенно размыт целевой подход к развитию ОПК.
Это подтверждается тем, что до настоящего времени названным министерством не сформирована единая Концепция (стратегия) развития ОПК, как научно-методологическая база нового этапа федеральной целевой программы реформирования оборонной промышленности на перспективный период.
Разработанный недавно Минпромнауки проект Федеральной целевой программы реформирования ОПК на 2001-2005 гг. и на период до 2010 г. еще раз продемонстрировал, что основная ориентация этого органа сводится лишь к половинчатому реформированию оборонки в части ее диверсификации. Стратегия развития оборонно-промышленного потенциала в проекте не просматривается. Но именно данную нишу (координацию и управление оборонно-промышленным потенциалом) и предполагается, по-видимому, закрепить за Минпромом.
ВЫБОР ПУТИ
Проблема может быть решена двумя способами:
либо на базе оборонных агентств формируется госкомитет РФ по оборонной промышленности - орган целевого управления;
либо, при сохранении всех оборонных агентств, создается военно-промышленная комиссия (название может быть иным) - орган государственной исполнительной власти, формирующий единую государственную оборонно-промышленную политику.
Рассматривая возможные направления реформирования системы управления ОПК, нельзя не согласиться с вариантами, обсуждаемыми в кругах специалистов и рассматриваемых в открытой печати:
- вхождение российских оборонных агентств в состав Минпромнауки;
- создание на базе агентств некоего нового миноборонпрома с последующим разделом между ним и Минэкономразвития функций Минпромнауки;
- превращение агентств в действенные структуры хозяйственного управления с концентрацией государственных функций (оборонный заказ, федеральные программы, лицензирование и сертификация) в едином органе, ответственном за решение государственных задач в оборонном комплексе - Минпромнауки, что, кстати, декларировалось при его создании. В дальнейшем федеральные агентства должны быть превращены в более рыночные образования типа корпораций или консорциумов (в зависимости от состояния интеграционных процессов в соответствующих отраслях).
Виталий Витебский (см. "НВО" # 44 за 2000 г.) аргументированно охарактеризовал не только каждый из представленных вариантов, но и показал пути их развития, назвав второй из них наиболее предпочтительным. И хотя на этом пути есть немало сложностей и трудностей (в частности, из-за нехватки квалифицированных кадров), - проблема в другом. Каким бы ни был орган госуправления оборонкой по структуре, - это, во-первых должен быть орган целевого управления оборонно-промышленным потенциалом, во-вторых, его созданию должно предшествовать принятие на высшем уровне Концепции (стратегии) управления ОПК.
Отождествлять понятия "единый координационный центр" (под которым применительно к управлению ОПК рассматривается Минпромнауки) и "орган целевого управления" не следует.
Функции координирующего органа, как правило, выливаются в обобщение предложений и мнений подконтрольных или курируемых организаций. При этом сам "курирующий" или "координирующий" орган, как правило, не вырабатывает целевых стратегических задач как в силу сложившейся в последние годы нехватки компетентных кадров, так и - это главное, - из-за не специфичности самой проблемы для названного органа. Действительно, как могло вырабатывать стратегию развития оборонно-промышленного потенциала Министерство экономики, нацеленное, в лучшем случае, лишь на эффективное использование оборонно-промышленного потенциала в гражданской сфере. Аналогичную позицию продолжает занимать и Минпромнауки.
Однако сегодняшний уровень научно-технического и технологического потенциала большинства предприятий и организаций ОПК таков, что в условиях резкого сокращения гособоронзаказа первостепенную задачу представляет производственно-технологическая реструктуризация оборонных производств, ориентированная не только на рыночные запросы, но и на реализацию ГПВ.
Именно целевое управление оборонно-промышленным потенциалом ОПК в полном объеме и должно составить главную функцию и прерогативу органа, о котором идет речь.
ВОССТАНОВЛЕНИЕ СВЯЗИ
До настоящего времени остается разорванной взаимосвязь преобразования ОПК с военной реформой. В этом и существо, и острота широкого круга проблем, определяющих по сути сценарии развития ОПК. Рассмотрим некоторые из них.
Первая - неустановившаяся структура ВС, система их комплектования и переоснащения, приводящая к неопределенности в приоритетах разработки и производства вооружений. С этим достаточно тесно связана длительная нерешенность вопроса о едином госзаказчике и сокращении в целом значительного числа заказывающих управлений, что, соответственно, консервирует сохранение дорогостоящей многономенклатурности видов вооружений. Без этого невозможно оптимизировать производственную структуру оборонных промышленных предприятий и организаций.
Вторая - промедление с принятием федерального закона о переходе на двух-трехгодичный гособоронзаказ, которое негативно сказывается на финансово-экономической стабильности оборонных предприятий, вследствие чего тормозятся реальные мероприятия по их производственно-технологической реструктуризации и техническому перевооружению.
Третий элемент нестыковки реформы ОПК с военной реформой проявляется в самой структуре военного бюджета. На протяжении всех лет российских реформ на содержание армии расходовалось до 70% бюджетных ассигнований, тогда как на развитие вооружений и военной техники оставалось около 30%.
СТРУКТУРА
Объективную необходимость выработки единой стратегии развития ОПК диктует и множественность государственных органов исполнительной власти, на которые так или иначе замыкается деятельность оборонной промышленности. Среди них:
- Совет безопасности РФ и его межведомственные комиссии (по оборонно-промышленной безопасности, по военной безопасности, по безопасности в сфере экономики);
- Комиссия правительства по ВПВ;
- недавно образованный Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (КВТС России);
- Министерство обороны РФ;
- иные министерства и ведомства - заказчики В и ВТ;
- оборонные агентства.
Концепция развития ОПК необходима также субъектам Федерации и главам администрации местных органов власти, поскольку последние непосредственно сталкиваются с процессами реформирования оборонных предприятий. Отметим, что в принятой правительством РФ Стратегии модернизации экономики России на период до 2010 г. вопросы развития оборонно-промышленного комплекса лишь обозначены и требуют детальной проработки в увязке с военной реформой.
Не следует также преувеличивать опасности "отраслевого" управления, которое видится в сохранении оборонных агентств. В условиях рыночных отношений у агентств мало остается тех внутриведомственных интересов, которые были пагубными в административно-командной системе. Функции и задачи действующих агентств - это по сути и есть задачи целевого управления. Именно для эффективного их использования и нужна единая государственная оборонно-промышленная политика и единый орган целевого управления ОПК.
При создании такого органа целесообразно было бы вернуться и к упомянутому выше КВТС в составе Минобороны России. Его функции выходят далеко за пределы чисто коммерческих задач, связанных с торговлей оружием. Главным направлением деятельности Комитета является выработка для президента и правительства стратегии ВТС, представляющей собой часть государственной оборонно-промышленной политики. Поэтому наиболее обоснованным следует также считать вариант включения КВТС в состав органа целевого управления ОПК.
В предлагаемой схеме управления ОПК за Минпромнауки целесообразно сохранить развития трансферта двойных технологий, разработку и реализацию механизма использования высвобождаемого в ходе конверсии оборонно-промышленного потенциала. Именно Минпромнауки должно обеспечить на системных принципах государственной промышленной политики модернизацию технической базы производства на основе широкого использования эффективных технологий и тем самым создать реальные предпосылки для практической военно-гражданской интеграции. По мере ее развития военно-промышленная база России должна приобретать тот цивилизованный облик, при котором собственно оборонное производство (ядро ОПК) будет представлять финишные сборочные заводы, т.е. самую вершину пирамиды, в основании которой будут находиться базовые производства, выпускающие материалы, компоненты, элементную базу микроэлектроники, приборы, детали, узлы машин и т.п. Технологически же оно глубоко интегрируется с гражданским производством.
Приоритетной задачей органа целевого управления ОПК (независимо от его вида) должно стать рассмотрение всего комплекса материалов, определяющих развитие оборонной промышленности в системе военного строительства РФ. С этой целью правительству РФ необходимо в первоочередном порядке разработать и принять на федеральном уровне стратегию развития ОПК и, исходя из нее, утвердить программу реформирования оборонной промышленности.
