Юрий Крупнов Анализ состояния морского транспортного флота показывает, что количество судов под российским флагом ежегодно снижается, и это заметно по его совокупному тоннажу (с 9,5 млн. т в 1995 г. до 4,6 млн. т в 2000 г.). Из 162 судов, построенных для российских судовладельцев в 1992-1999 гг., 90% имеют иностранный флаг.
Неприемлемо высокие налоги, невозможность получения у российских банков конкурентных кредитов на срок 7-9 лет делают эксплуатацию российских судов под отечественным флагом экономически нецелесообразной. Ярким свидетельством этого является банкротство крупнейшего в России Балтийского морского пароходства, кризисная ситуация в Камчатском, Сахалинском и ряде других пароходств. Чтобы выжить, российские судовладельцы вынуждены регистрировать свои суда в странах "удобного" флага, где уровень налогообложения на порядок ниже, чем в России.
В результате Россия уже имеет более чем двукратное за последние пять лет сокращение валютных поступлений, полученных от работы флота морских пароходств (с 508,7 млн. долл. в 1995 г. до 216,3 млн. долл. в 1999 г.). Сохранение тенденции нарастающего бегства судов под "удобные" флаги может иметь для страны и другие негативные последствия.
Как известно, морской флот наряду с ВМФ и органами морской охраны ФПС РФ является одним из важнейших компонентов морского потенциала страны. Ежегодно судами флота в интересах ВС РФ перевозятся многие сотни тысяч тонн воинских грузов. Причем, как правило, речь идет о доставке жизненно важных для войск и сил флотов техники, вооружения и материальных средств в удаленные и арктические районы, где альтернативные виды транспорта отсутствуют. Морской флот является незаменимым видом транспорта также при переброске значительных контингентов войск, призванных решать миротворческие и другие задачи в удаленных от России приморских регионах.
Наконец, морские транспортные суда являются важнейшим мобилизационным ресурсом ВМФ, который в особый период включает их в свой состав и использует для обороны районов базирования, защиты морских коммуникаций, высадки морских десантов, тылового и технического обеспечения и др. Однако только этим военный аспект рассматриваемой проблемы далеко не исчерпывается.
Отметим, что "бегство" флота под "удобные" флаги серьезно осложняет решение стоящей перед ВМФ задачи обеспечения безопасности российского морского судоходства в условиях вооруженных конфликтов, а также в случае возникновения угрозы агрессии или агрессии против Российской Федерации. Утрачивается возможность военно-морской и мобилизационной подготовки экипажей и самих судов. ВМФ просто не может защищать суда под иностранными флагами.
Кроме того, российские судовладельцы, хотя и сохраняют контроль над судами, но управление осуществляется не напрямую, а через дочерние судоходные компании, учрежденные в стране флага судна. Таким образом, российские оригинальные владельцы утрачивают возможность быстрого доведения сигналов управления и оповещения о возникающих опасностях, а также возможность контроля за их исполнением.
УПРАВЛЕНИЕ СУДАМИ
Рассмотрим вопрос управления флотом подробнее. В настоящее время едва ли не большая и уж точно лучшая часть морских транспортных судов работает в удаленных районах Мирового океана на условиях долговременных контрактов с партнерами из разных стран, в том числе государств-участников НАТО. Поэтому управление судами может быть как минимум временно утрачено в случаях, когда российский собственник и его иностранный партнер владеют судном на условиях долевого участия, и по договору функция управления предоставляется последнему. Кроме того, временная или полная потеря управления судном может наступить также вследствие введения внешнего (иностранного) управления, ареста судна, а также других событий, связанных с нарушением свободы судоходства.
Вообще трудно себе представить, чтобы судно, зарегистрированное, например, в Либерии и поднявшее ее флаг, да еще имеющее на борту иностранных граждан, могло в случае возникновения военных угроз для России резко изменить рейсовое задание, выполнять указания российского военно-морского командования и вообще использоваться в интересах ВС и ВМФ РФ, даже если его оригинальным владельцем и является российская судоходная компания. Таким образом, массовый уход российского флота под иностранные флаги является серьезнейшей проблемой, не решив которую, мы можем уже в ближайшее время оказаться лицом к лицу с дефицитом российского тоннажа для воинских перевозок, в том числе мобилизационного периода, сокращением судовой ресурсной базы ВМФ и резким снижением безопасности российского морского судоходства.
Богатый международный опыт показывает, что имеются как минимум два варианта решения рассматриваемой проблемы.
ПУТИ РЕШЕНИЯ: ВАРИАНТ ПЕРВЫЙ
Суда остаются под иностранными флагами, но государством реализуется комплекс специальных мер по обеспечению безопасности плавания и созданию условий для использования таких судов в период мобилизации и в военное время для нужд обороны страны.
Типичный образец такого варианта решения проблемы дает история морского флота США. Там значительно раньше нас стали извлекать выгоду за счет ухода под различные флаги. Впервые это явление получило широкое распространение в 1812 г., когда американские судовладельцы зарегистрировали свои суда под португальским флагом с целью избежать их захвата английскими кораблями. В годы Второй мировой войны использовались флаги Панамы и Гондураса с тем, чтобы можно было доставлять грузы воюющей Англии в обход закона о нейтралитете. В современных условиях правительство США также не препятствует этому процессу, однако требует от судовладельцев соблюдения следующих условий:
- суда под удобными флагами не могут продаваться или передаваться иностранцам без ведома и разрешения правительственных органов;
- суда не могут быть зафрахтованы государствами, являющимися противниками США;
- при объявлении чрезвычайного (предвоенного) положения правительство приобретает право распоряжаться ими по своему усмотрению.
Минтрансом России в 2000 г. рассматривалась возможность привнесения этого опыта в Россию. Была предпринята попытка введения в действие специальной "Инструкции судоходным компаниям по обеспечению безопасности плавания судов с иностранными гражданами, а также судов с российскими экипажами, временно переданными под флаги иностранных государств".
Предусматривалось, что оригинальные владельцы судов при их передаче под иностранные флаги должны предусматривать в договорах оговорки о военных рисках, а именно:
- рефлагированные (переведенные под иностранные флаги) суда не должны направляться в объявленные зоны локальных и региональных военных конфликтов или другие районы, объявленные Международной морской организацией опасными для плавания судов и экипажей, в том числе от терроризма и пиратства;
- в случае вовлечения государства флага в вооруженный конфликт или агрессию против России компании расторгают договора и направляют суда под флагом России по рекомендованным маршрутам в безопасные районы.
Однако в ходе обсуждения проекта инструкции проявилась ее неоднозначность с точки зрения международного права и недостаточная финансово-экономическая обеспеченность. Например, финансовые издержки, наступающие при расторжении контракта, могут в ряде случаев превышать стоимость самого судна.
В самих США такие меры считают половинчатыми и поэтому содержат в мирное время целый транспортный флот "постоянной готовности" да еще сотни судов в консервации у побережья нескольких штатов, чего по известным причинам пока не может себе позволить Россия.
ВАРИАНТ ВТОРОЙ
Суда возвращаются под российский флаг и регистрируются в создаваемом российском международном реестре судов.
Практика международных судовых реестров в государствах Западной Европы убедительно показала, что найден эффективный способ противодействия "утечке" национального тоннажа под "удобные" флаги. Его суть в создании экономически привлекательных условий для регистрации флота в "родных" портах. В международных судовых реестрах ряда стран уже сегодня сосредоточена большая часть национальных флотов: Норвегии - 91%, Дании - 97%, Великобритании - 69%, Португалии - 80%, Италии - 60%, Франции - 65%. Готовятся к созданию таких реестров Турция, США и другие страны.
Российский международный реестр предполагается ввести Федеральным законом "О российском международном реестре судов", проект которого находится в стадии межведомственного согласования. Создание реестра позволило бы вернуть под российский флаг имеющийся флот и привлечь под российскую регистрацию вновь строящийся отечественный флот, а также иностранные суда, эксплуатация которых требует наличия российского флага (Арктика и др.).
Для судов, включенных в реестр, и их владельцев предлагается установить специальный льготный режим и они освобождаются от таможенных пошлин и платежей. Вводимые для таких судов обязательные регистрационный и потоннажный сборы (для 10 тыс. т судна соответственно 1400 и 1350 долл.) не могут быть для судовладельцев обременительными.
Конечно, невозможно весь флот освободить от уплаты налогов. Поэтому в реестре могут быть зарегистрированы суда, используемые только для международных перевозок (перевозки, буксировка, ледокольное обеспечение и иные транспортные услуги в каботаже не допускаются) за исключением:
- судов, зарегистрированных в Государственном судовом реестре, судовой книге и бербоут-чартерном реестре;
- судов, находящихся в собственности России, ее субъектов и используемых только для правительственной некоммерческой службы, в том числе военных, пограничных кораблей и вспомогательных судов, судов санитарного, карантинного и другого контроля, а также рыбопромысловых судов.
И все же главным для военного ведомства является то, что в соответствии со статьей 7 проекта Федерального закона "О российском международном реестре судов" зарегистрированные суда пользуются правом плавания под государственным флагом РФ и имеют российскую национальность, то есть являются российскими. Это значит, что на эти суда, а также их владельцев, в полной мере распространяются Положение об обеспечении безопасности российского морского судоходства (Постановление правительства Российской Федерации от 3 ноября 1998 г.), а также Положение о военно-транспортной обязанности, утвержденное Указом президента Российской Федерации от 2 октября 1998 г. # 1175.
ОБЯЗАННОСТИ СУДОВЛАДЕЛЬЦЕВ
В соответствии с перечисленными актами судовладельцы обязаны в мирное время выполнять мероприятия по мобилизационной подготовке своих судов. Кроме того, судовладельцы обязаны исполнять военно-транспортную обязанность путем: постановки на учет своих судов в Вооруженных силах Российской Федерации (порядок учета установлен Минобороны РФ, зарегистрирован Минюстом России за # 2549 от 26.01.2001 г.) в мирное время; предоставления судов войскам и силам ВМФ в военное время. Необходимо также установить, что на судах, зарегистрированных в реестре, ключевые должности (капитана судна, старшего помощника и радиоспециалиста) должны занимать только граждане Российской Федерации.
В ходе обсуждения проекта Федерального закона неоднократно высказывалась точка зрения о необходимости освобождения владельцев судов, включаемых в реестр, от ответственности за исполнение военно-транспортной обязанности и за мобилизационную подготовку в целом. Такую точку зрения следует считать ошибочной и опасной. Ошибочной потому, что подготовка судов к работе в условиях военного времени осуществляется не только в интересах обороны страны, но и в первую очередь с целью создания необходимых условий для сохранения самих судов и находящихся на них грузов и главное - для защиты экипажей российских судов.
Опасность такой точки зрения заключается в том, что неподготовленный к войне транспортный флот, районы плавания которого находятся далеко за пределами морских и океанских районов, где может быть обеспечена их защита силами ВМФ и военных округов, с началом военных действий может стать легкой добычей потенциального агрессора. ВМФ при этом лишается своих лучших судовых мобилизационных ресурсов.
Нет никаких сомнений в том, что с точки зрения безопасности морского судоходства и нужд обороны страны в целом, вариант возвращения всех или большей части судов под национальный флаг является гораздо более предпочтительным.
