Евгений Долгов Аспект
Современные формы и способы вооруженной борьбы неразрывно связаны с применением информационных технологий, которые сегодня определяют как степень достоверности анализа местности и обстановки, так и быстроту принятия решений командирами. Местность является ключевым фактором при решении многих военных вопросов, а карты уже давно представляют собой основной источник информации о самой местности. Боевые возможности войск все больше и больше становятся зависимы от уровня применяемых информационных технологий и качества используемой в них информации.
В основу большинства существующих и перспективных информационных технологий заложены электронные карты местности. По ним формируются виртуальные модели местности и обстановки, проигрываются возможные ситуации боевых действий и отрабатываются необходимые решения.
За последнее десятилетие электронные карты из экзотики в зарубежных блокбастерах превратились в реальность. Удалось это усилиями военных топографов, которые в тяжелейших экономических условиях сумели развернуть широкое производство электронных карт и обеспечить их применение в Вооруженных силах Российской Федерации. Сегодня электронные карты используются не только в Министерстве обороны, но и в некоторых других силовых ведомствах - Министерстве внутренних дел, Федеральной службе безопасности и т.д. Пока преимущественно в верхнем звене управления войсками. Но уже в ходе проведения контртеррористической операции на Северном Кавказе электронные карты успешно применялись для решения тактических задач, оценки свойств местности, определения расположения боевых порядков своих войск, определения координат целей, выбора участков десантирования и т.д. Для этого потребовались не только электронные топографические карты, но и высокодетальные и в максимальной степени соответствующие реальному состоянию местности электронные фотокарты, цифровые ортофотопланы. Понадобилась также специфическая информация, не отображаемая на стандартных картах: подземные коммуникации в населенных пунктах, шахтах, штольнях, возможные места открытой добычи нефти и т.д.
Современные формы и способы вооруженной борьбы выдвинули требования не только к составу и детальности электронных карт, но и к значительному сокращению сроков изготовления карт на районы проведения боевых действий. Так, если в 1991 г. при подготовке операции в Кувейте на изготовление карт Министерству обороны США потребовалось несколько месяцев, то уже в 1999 г. карты на территорию Косово были готовы за несколько недель. Сейчас пока нет данных по Афганистану, но с большой долей вероятности можно предполагать, что карты, необходимые антитеррористической коалиции, были выполнены в течение месяца.
Изготовление электронных карт является одной из задач системы топогеодезического обеспечения войск. Она включает совокупность производственных и обеспечивающих войска структур, а также комплекс организационных и технологических мероприятий, направленных на изготовление топогеодезической продукции, в том числе электронных карт, и доведение ее до войск в требуемые сроки и в необходимых объемах. Сроки выполнения мероприятий по топогеодезическому обеспечению войск в основном определяются временем, необходимым для изготовления карт, и в некоторой степени влияют на эффективность применения войск в операциях. Это наглядно проявилось в ходе быстроразвивающихся вооруженных конфликтов, происшедших в мире за последнее десятилетие, когда система топогеодезического обеспечения становилась одним из элементов информационного противоборства сторон.
Сегодня, когда ресурсные возможности государства ограничены и неадекватны возникающим военным угрозам, необходимы серьезный анализ сложившейся в России системы топогеодезического обеспечения ее силовых ведомств и оценка ее реальных возможностей соответствовать современным требованиям войск.
СИСТЕМА отсутствует
Существующая система топогеодезического обеспечения силовых ведомств - Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, включает в себя процессы заблаговременного, еще в мирное время, создания геопространственных данных и комплекс мероприятий по обеспечению ими силовых министерств и ведомств.
В настоящее время целостная система топогеодезического обеспечения всех силовых ведомств отсутствует. Существующие в силовых ведомствах структуры отличаются не только организационно, но имеют различные уровни развития и соответствия своим потребностям. Наиболее сложившейся и отвечающей требованиям войск, главным образом за счет своей самодостаточности, является система топогеодезического обеспечения в Министерстве обороны, которой в последние годы приходится выполнять несвойственные ей функции по обеспечению топогеодезической информацией войск других силовых ведомств.
Ядром этой системы являются Топографическая служба Вооруженных сил РФ (далее - Топографическая служба) и Федеральная служба геодезии и картографии России (далее - Роскартография), имеющие различный статус в системе федеральных органов исполнительной власти. Топографическая служба относится к специальным войскам, не входящим структурно в виды Вооруженных сил РФ и рода войск. Роскартография является федеральным органом исполнительной власти по геодезии и картографии.
Роскартография, которая получила свой современный статус на начальном этапе государственного строительства России в 1992 г., в некотором смысле является уникальной структурой - единственное министерство в мире, занимающееся картографической деятельностью. Аналогичная по задачам и возможностям структура в США - Геологическая съемка - входит в состав Министерства внутренних дел и выполняет работы по обеспечению обороны и безопасности государства по заказам Национального агентства по картографированию и снимкам (NIMA), аналога Военно-топографического управления Генерального штаба (ВТУ ГШ). Предшественник Роскартографии входил в состав Совета Министров СССР на правах главного управления (ГУГК).
Общим в деятельности Топографической службы ВС и Роскартографии является наличие производственных структур, в которых изготавливаются топографические и электронные карты на зоны их ответственности. Различие - только Топографическая служба Вооруженных сил располагает органами управления и структурными подразделениями в Центре и в военных округах, на которых возложены задачи тиражирования, создания запасов карт и доведения их до войск. Аналогичные структуры в Роскартографии и в других силовых ведомствах отсутствуют.
Взаимодействие между Топографической службой и Роскартографией осуществляется на основе положения, утвержденного ими совместно, но не являющимся нормативно-правовым документом, определяющим как права, так и ответственности сторон. Для исключения возможного дублирования Топографическая служба и Роскартография согласовывают свои планы по топографо-геодезической деятельности. На практике изготовление карт, например, в интересах Министерства обороны, для последующего тиражирования и доведения их до войск структурами Топографической службы, выполняется Роскартографией по заявкам ВТУ ГШ. Но степень выполнения этих заявок определяется Роскартографией. Соответствие объемов картографической продукции объемам бюджетных средств, выделенных Роскартографии для обеспечения обороны и безопасности, силовыми ведомствами не оценивается.
Строя свою работу на основе "Закона о геодезии и картографии", Роскартография является в одном лице и заказчиком на выполнение топографо-геодезических работ в стране, и их исполнителем. Внимательное изучение закона, принятого в начальный период государственного устройства России наталкивает на мысль, что его авторы ставили перед собой цель установить не столько правовые основы деятельности в области геодезии и картографии, сколько определить круг задач картографо-геодезической деятельности, регулирование которой требует наличия самостоятельного федерального ведомства.
Обеспечение войск электронными картами выполняется структурами Топографической службы в центре и в военных округах, на которые возложена задача по накоплению, хранению, тиражированию и доведению до войск топогеодезической информации, включая и цифровую. Порядок обеспечения электронными картами силовых ведомств существенно зависит от состояния межведомственных отношений, которые характеризуются следующим.
Во-первых, существованием финансовых отношений между ведомствами, производящими электронные карты, и обеспечиваемыми ведомствами. Это существенно ограничивает применение силовыми ведомствами электронных карт, усложняет функциональные связи в сложившейся системе их обеспечением и увеличивает стоимость электронных карт для государственного бюджета (за счет двойной оплаты).
Во-вторых, отсутствием эффективного механизма установления приоритетов на изготовление электронных карт в интересах силовых ведомств. В результате последние вынуждены использовать электронные карты коммерческих структур, не прошедших сертификацию, и не согласующиеся с данными, создаваемыми государственными структурами.
В-третьих, отсутствием нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за качество электронных карт, за их соответствие стандартам, принятым в силовых ведомствах. В результате силовые ведомства вынуждены использовать имеющиеся, а не требуемые электронные карты.
карты и потери
Эффективность любой системы подтверждается практикой. Сложившаяся в последнее десятилетие система топогеодезического обеспечения силовых ведомств не исключение. Для ее оценки можно было бы использовать зарубежный опыт, но теперь у нас уже имеется и свой.
Так, в ходе первой чеченской кампании 1994-1996 гг. на начальном этапе в войска поставлялись карты, изготовленные еще во времена СССР, которые значительно устарели и имели низкую информативность. К примеру, оценка карты Грозного командирами всех степеней была весьма критична. "Командиры, начиная от комбата и ниже, фактически не имели карты Грозного, отсюда и частые "сбои" с маршрута, утрата ориентировки. А если у кого и были карты, то в лучшем случае образца 1980 года, сильно устаревшие, на которых отсутствовали целые микрорайоны" (Г. Трошев. Моя война. Чеченский дневник окопного генерала). Имелись на этой карте и недопустимые погрешности по точности нанесения объектов. Ее создавал предшественник Роскартографии - ГУГК при Совете Министров СССР. За современность и точность карты в 90-е гг. отвечала в соответствии с принятыми на себя обязательствами Роскартография.
Уже в ходе боев в Грозном производственные структуры Топографической службы в течение нескольких дней изготовили современную карту города, которая получила высокую оценку в войсках. Но надо заметить, что это можно было сделать своевременно, правильно оценив состояние карт на территорию вооруженного конфликта. Хотя юридически Топографическая служба за качество карт, изготавливаемых Роскартографией, ответственности не несет - военного представительства в топографо-геодезическом производстве у нас в стране сейчас нет (в период Великой Отечественной войны - было). Если согласиться с существующим мнением, что качество карты пусть даже опосредованно, но влияет на размер боевых потерь, то в этих условиях за них и спросить не с кого.
За "мирный" период на Северном Кавказе в части топографо-геодезической подготовленности региона практически ничего сделано не было. А ведь это территория России, ответственность за картографирование которой лежит на Роскартографии. В результате с началом контртеррористической операции в 1999 г. картина повторяется. На начальном этапе современных карт на территорию Дагестана и Чечни нет. Некоторые силовые ведомства используют для планирования боевых действий устаревшие карты или туристские схемы. В то же время на орбите находится космический картографический комплекс Роскартографии, предназначенный для создания и обновления карт масштаба 1:25000. Несмотря на то что руководством Роскартографии в печати и в публичных выступлениях утверждается, что ею создаются карты масштаба 1:25000 на обширные территории, необходимые для войск карты даже масштаба 1:50000 на территорию Северного Кавказа заблаговременно так и не были изготовлены.
Сложившееся положение потребовало от Топографической службы срочного создания топографических и электронных карт на районы Дагестана и Чечни своими силами. Для этого пришлось использовать все возможные информационные источники, в том числе таких ведомств, как Роскомзем, Министерства природных ресурсов и др., а также различные административные, проектные, строительные, архитектурные, маркшейдерские и пр. материалы. В результате предпринятых усилий Топографическая служба не только изготовила современные карты в аналоговом и цифровом виде на районы проведения контртеррористической операции, но и, тиражировав их, осуществила обеспечение картами как армейских частей, так и формирований Министерства внутренних дел, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы безопасности и пр. Может быть, именно это спасло Роскартографию от неминуемой критики со стороны силовых ведомств и в целом правительства Российской Федерации. Невольно напрашивается вывод, что органы управления Роскартографии либо не способны выполнять свои задачи по организации топографо-геодезического обеспечения федеральных органов исполнительной власти, либо самоустранились от обеспечения силовых ведомств. Очевидно, что при таком "участии" Роскартографии в сложившейся системе топогеодезического обеспечения силовых ведомств, ее эффективность не может быть высокой.
ПРИЧИНЫ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ
Недостаточная эффективность сложившейся системы топогеодезического обеспечения войск сегодня признается практически всеми силовыми ведомствами. За годы военных и экономических реформ имеющиеся проблемы не только не были устранены, но и в еще большей степени обострились. Предпринимаемые попытки совершенствования системы, главным образом за счет формирования в 1992 г. самостоятельного ведомства - Роскартографии, привели к образованию дополнительных ведомственных барьеров. При наличии мощных производственных и обеспечивающих структур, оперативность обеспечения войск актуальными электронными картами начинает отставать от мировых стандартов. Преодоление негативных тенденций связывается с необходимостью значительного увеличения бюджетного финансирования, что в условиях ограниченных финансовых ресурсов государства отодвигает решение проблемы на неопределенное время.
По нашему мнению, недостаточная эффективность сложившейся системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств обусловлена тем, что она не представляет собой единого военно-технического комплекса. Применяемые принципы управления системой противоречат экономическим условиям, а ее компоненты слабо взаимосвязаны между собой как организационно, так и технологически, имеют различный уровень развития и соответствия требованиям войск к картографической информации.
Если рассматривать только само ядро системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств - структуры Топографической службы и Роскартографии, которые изготавливают карты, то можно выделить несколько главных причин неэффективности функционирования всей системы.
Первая причина - отсутствие реального механизма привлечения имеющихся производственных мощностей Роскартографии для оперативного картографирования районов ожидаемых или возникших вооруженных конфликтов, угрожающих национальным интересам Российской Федерации.
Так, Топографическая служба в зоне проведения контртеррористической операции была вынуждена решать задачи обеспечения картами не только частей Минобороны, но и других силовых ведомств, что юридически не является ее задачей. Имея больше возможностей по созданию карт на территорию Российской Федерации, несопоставимых с возможностями Топографической службы, заявки Минобороны на создание карт в предшествующие годы систематически недовыполнялись Роскартографией почти на треть. В 2000 г. Роскартография получила дополнительные ассигнования для решения задач в интересах силовых ведомств. Однако до настоящего времени ни одному из этих ведомств не известно, какие карты и для кого были изготовлены на эти средства. Использование выделенных Роскартографии бюджетных средств для выполнения топографо-геодезических работ в интересах обороны и безопасности государства для силовых ведомств является непрозрачным.
Поэтому представляется необходимым формирование нормативно-правовой основы, определяющей единого заказчика на производство карт для силовых ведомств, ответственность за качество карт поступающих на обеспечение войск и т.п.
Вторая причина - различная ведомственная принадлежность государственных аэрокосмических съемочных средств, не позволяющая использовать их потенциальные возможности.
Российская Федерация располагает широким спектром аэрокосмических съемочных средств, но отсутствие координации по их применению не дает обеспечить требуемую эффективность функционирования системы топогеодезического обеспечения. Сроки запусков съемочных средств определяются частными задачами организаций, ответственных за их эксплуатацию и фактически не увязываются с потребностями силовых ведомств в получении актуальной информации для картографирования. Так, космическое съемочное средство, находящееся на орбите осенью 1999 г., принадлежало Роскартографии. Однако карты на зону начавшейся в Северо-Кавказском регионе контртеррористической операции Роскартографией не изготавливались, и Топографической службе полученные космические снимки для изготовления новых карт не передавались.
В условиях ограниченных ресурсных возможностей государства по обеспечению обороны и безопасности такая организация применения съемочных средств не просто неэффективна, но и не укладывается в логику здравого смысла. Поэтому сегодня актуальным является создание механизма координации применения аэрокосмических съемочных средств в масштабах государства, отдавая приоритет обеспечению его обороны и безопасности. По нашему мнению, это должно быть одной из основных функций единого заказчика на производство электронных карт.
Третья причина - консерватизм организационных подходов к обеспечению войск электронными картами, в основе которых - заблаговременное создание и тиражирование электронных карт сразу на большие территории. С учетом размеров территории возможных вооруженных конфликтов и трудоемкости картографического производства возрастают не только финансовые затраты, но и сроки получения войсками достоверных карт. В результате резко сокращаются возможности сложившейся системы топогеодезического обеспечения оперативно реагировать на возникающие потребности силовых ведомств. Возможные сроки обеспечения войск электронными картами начинают отставать от требуемых сроков планирования и организации операций. А всегда ли возможен выбор между необходимостью организации боевых действий по недостоверным картам и переносом сроков их начала до получения современных карт?
Поэтому одним из возможных направлений повышения эффективности существующей системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств является переход на новые принципы его организации. Например - подготавливать только то, что требуется войскам в конкретной ситуации. Для этого создавать заблаговременно не только запасы топографических карт, но и на современном технологическом уровне базы опорных геопространственных данных. При возникновении потребности эти данные с минимальными затратами в короткие сроки преобразуются в электронные карты на заданный регион. Такой переход, по нашему мнению, возможен только в условиях координации топографо-геодезической деятельности государственных структур единым заказчиком, ответственным за формирование и реализацию единого плана топогеодезического обеспечения силовых структур.
Четвертая причина - в условиях ограниченного финансирования практически не используются ресурсные возможности сложившейся системы, главным образом ее производственные компоненты, по получению внебюджетных средств за изготовление электронных карт для отечественного и зарубежного рынка картографической продукции.
Сегодня на рынках картографической продукции в России действуют сотни коммерческих структур, имеющих лицензии Роскартографии. Картографические ресурсы страны широко используются на этом рынке не как государственная интеллектуальная собственность, а как обычная продукция ширпотреба. Из-за отсутствия продуманной единой политики по формированию рынка картографической продукции государственные картографические структуры несут ежегодные потери, превышающие их годовые бюджеты. Так, суммарный годовой оборот только нескольких коммерческих структур, имеющих лицензии Роскартографии на топографо-геодезическую деятельность, превышает ее годовой бюджет. Одновременно с этим органы управления Роскартографии увязывают улучшение своего участия в топогеодезическом обеспечении обороны и безопасности государства с увеличением их бюджетного финансирования.
Необходимо отметить, что распорядительная, разрешительная, надзорная функции органов управления Роскартографии подвергаются обоснованной критике со стороны различных гражданских ведомств - главным образом из-за их неспособности обеспечить эффективную деятельность своих производственных структур в условиях регулируемой рыночной экономики.
ОТ "СУВЕРЕНИТЕТА" -
К УПРАВЛЯЕМОЙ СИСТЕМЕ
Совершенствование существующей системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств, структурные компоненты которой имеют значительный потенциал, требует изменения подходов к ее организации. В их основе должен быть переход от "ведомственного суверенитета" к управляемой системе.
По нашему мнению, для совершенствования процессов топогеодезического обеспечения и эффективного использования ресурсных возможностей целесообразно функции единого заказчика топографо-геодезической деятельности в интересах обороны и безопасности страны возложить на Министерство обороны. Данный подход не является чем-то новым и существует во всех странах мира, независимо от характера и состояния их экономики.
В случае возложения функций единого заказчика на Министерство обороны организацией топогеодезического обеспечения всех силовых ведомств будет заниматься Топографическая служба ВС РФ. Следует отметить, что некоторый опыт такой организации был получен Топографической службой в ходе проведения контртеррористической операции. В частности, до соединений и частей Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной пограничной службы и др., входящих в состав Объединенной группировки войск в 1999-2000 гг., доводились электронные топографические карты, трехмерные пространственные модели местности, измерительные фотодокументы и другая цифровая топогеодезическая информация.
При реализации данного подхода к организации системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств Роскартографии целесообразно оставить функции головного исполнителя топографо-геодезических работ на территории РФ. При этом работы по производству картографической продукции должны выполняться в рамках Государственного оборонного заказа, а его формирование осуществляться на основе единого плана топогеодезического обеспечения силовых ведомств.
Другим вариантом совершенствования существующей системы топогеодезического обеспечения силовых ведомств является возложение ответственности за топогеодезическое обеспечение силовых ведомств на органы управления Роскартографии. С этой целью представлялось бы целесообразным включение Роскартографии в состав МВД и возложение на нее функций обеспечения электронными картами остальных силовых ведомств (кроме Министерства обороны). Одновременно с этим сформировать в Роскартографии и в силовых ведомствах структуры по накоплению, хранению, тиражированию и доведению до войск топогеодезической информации, включая цифровую (аналогично структурам Топографической службы ВС РФ). В этом случае взаимодействие по картографированию территории РФ в интересах обороны и безопасности государства будет осуществляться только между двумя ведомствами - Минобороны и МВД.
По нашему мнению, первый вариант в современных условиях является предпочтительным, так как для его реализации достаточно только организационных мероприятий, а также уточнение существующих нормативно-правовых документов, регламентирующих топографо-геодезическую деятельность в стране.
Предлагаемые решения, по нашему мнению, позволят не наступать периодически "на грабли" неорганизованности и нерасчетливости при топогеодезическом обеспечении силовых ведомств и помогут тому, чтобы современные электронные карты поступали в войска своевременно, до проведения операций, а не на этапе их завершения, чтобы в информационном противоборстве будущего картографическая компонента оставалась надежной. Но для этого сегодня требуется, сделав приоритетным государственные интересы, преодолеть ведомственные интересы и чиновничьи амбиции. Мы бы рады были ошибиться в своих оценках состояния топогеодезического обеспечения силовых ведомств, но реальные факты не позволяют это сделать.
