Сергей Богданов Экспертиза
Недавно в Ростове возобновилось судебное заседание суда Северо-Кавказского военного округа по рассмотрению уголовного дела полковника Буданова, обвиняемого в убийстве 18-летней чеченской девушки, которую он считал снайпером, стрелявшим в спину его подчиненным. Судебный процесс длится уже более двух лет. Суд еще вынесет свой вердикт о виновности или невиновности Буданова, однако уже ясно, что от ответственности уйдут государственные и военные чиновники, пославшие полковника в Чечню выполнять боевую задачу - уничтожать воинствующих экстремистов и международных террористов.
Дело Буданова наводит на мысль о несовершенстве государственной законодательной системы. Анализ содержания всех действующих законов показывает, что ни один из них не предусматривает боевого применения Вооруженных сил для борьбы с террористами и решения внутренних проблем. Однако Конституция РФ в статье 53 указывает, что "Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением". Если Буданов выполнял боевую задачу, то можно ли признать преступлением абсолютно все его действия, направленные на уничтожение противоборствующей стороны, включая применение оружия? По-видимому, нет. А если правонарушения и были, то они совершены в боевых условиях и соответственно должны по-другому квалифицироваться.
По своей сути и содержанию действия воинских формирований в Чеченской Республике в ходе обеих кампаний не соответствуют положениям федерального законодательства и являются незаконными. Следовательно, требуется иная законодательная база, регулирующая применение войск и специальных войсковых формирований в сфере пресечения различных террористических акций и операций.
В июле 1998 г. президентом РФ подписан "Федеральный закон о борьбе с терроризмом". В октябре 2001 г. по инициативе РФ Советом Безопасности ООН была принята резолюция, в которой определены первоочередные меры, предпринимаемые мировым сообществом в борьбе с терроризмом. Вместе с тем жизнь доказала, что этого явно недостаточно.
Опыт второй чеченской кампании (1999-2001 гг.) показывает, что контртеррористическая операция, проводимая там в этот период, была общевойсковой по форме и специальной по содержанию. Ее сущность можно определить так: это специальные, спланированные по цели, месту и времени действия соединений, частей и подразделений разноведомственных силовых структур РФ по предотвращению террористических и диверсионных акций экстремистов и разгрому их формирований, баз и центров подготовки диверсантов, пунктов управления и узлов связи с одновременной изоляцией зоны боевых действий от притока боевиков, оружия и материальных средств из-за рубежа.
Исходя из этого можно констатировать, что силовые структуры России, выполняющие задачи в разрешении внутреннего вооруженного конфликта, продолжают оставаться заложниками несовершенства законодательно-правового обеспечения, поскольку ни в одном из документов военного пакета нет даже упоминания о возможном проведении войсками крупномасштабной контртеррористической операции, не определены ее содержание и сущность.
Следует внести дополнение в Конституцию РФ о том, что в случае непосредственной опасности суверенитету, территориальной целостности и государственному строю от внутренних угроз (террористических акций и операций) предусматривается неограниченное применение всех силовых структур, включая и Вооруженные силы.
В Военной доктрине необходимо пересмотреть факторы, которыми обусловливаются угрозы для нашего государства. В числе таких факторов указать на возможность этнорелигиозными экстремистскими организациями (силами) развязывания крупномасштабных террористических акций (операций). Добавить положение об использовании Вооруженных сил в борьбе с экстремистскими силами, провоцирующими внутренний вооруженный конфликт.
В Концепции национальной безопасности РФ нужно дать определение государственному и международному терроризму, изложить основные направления их пресечения, в том числе с применением воинских формирований силовых структур государства.
Необходимо разработать национальную Концепцию противодействия терроризму, определяющую угрозы распространения этого явления как для государства в целом, так и для всех сфер жизнедеятельности общества. В Концепции следует отметить, что парирование угроз внутренней безопасности, как и деятельность в сфере обороны, не должно быть прерогативой только отдельных силовых ведомств. Борьба с терроризмом - общегосударственная задача и касается всех субъектов законодательной и исполнительной власти.
Требуется переработать "Федеральный закон о борьбе с терроризмом", где уточнить основные понятия терроризма и террористической деятельности (статья 3), указав на возможность проведения незаконными вооруженными формированиями крупномасштабных операций, угрожающих конституционному строю и территориальной целостности России. Также необходимо переработать компетенции субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом (статья 7), обратив внимание на совместную антитеррористическую деятельность всех силовых ведомств.
Нуждается в переработке Закон "Об обороне". В нем хорошо бы уточнить понятия "основы обороны", "состав привлекаемых сил и средств" (статья 1 излагает эти понятия очень расплывчато). В законе должен быть четко определен ответственный государственный орган власти за подготовку территории страны, ее экономики и Вооруженных сил к обороне государства. Целесообразно подчеркнуть руководящую и координирующую роль Генерального штаба в оперативном управлении Вооруженными силами РФ.
В целях совершенствования нормативно-правовой базы об организации антитеррористической деятельности ВС необходимо разработать новый закон "О Вооруженных силах", в котором учесть все недостатки нормативно-правовой базы в отношении применения ВС на современном этапе в различных войнах и вооруженных конфликтах. В документе должны быть четкие положения, регламентирующие участие войск в тех или иных внутригосударственных операциях и борьбе с терроризмом, с высокой степенью разработанные тактические способы действий воинских формирований. В законе должны быть разработаны принципы строительства воинских формирований, предназначенных для решения антитеррористических задач: региональный принцип формирования группировки войск для борьбы с террористической деятельностью с включением в ее состав соединений и частей всех силовых структур, что обеспечит многовариантный метод применения этой группировки войск и ее быструю приспособляемость к изменяющимся задачам; модульный характер создаваемых группировок, позволяющий отказаться от дублирования целого ряда войсковых компонентов; автономность систем технического и тылового обеспечения, независимость их от местных источников и другие.
Десятилетний опыт применения Вооруженных сил для предотвращения терроризма и диверсионных акций экстремистов в России выявил явную необходимость в разработке специального федерального закона "О применении Вооруженных сил, других войск и органов Российской Федерации во внутренних конфликтах". В этом законе целесообразно отобразить правомочность применения группировок ВС, других войск и органов для устранения внутренних источников военных угроз без введения военного или чрезвычайного положения; право президента Российской Федерации применять необходимый контингент Вооруженных сил, других войск и органов для ликвидации внутренних вооруженных конфликтов; полномочия других органов государственной власти и управления; роль СМИ и общественных организаций в информационном обеспечении антитеррористической деятельности государства.
Обязательно следует указать, какие воинские формирования могут проводить крупномасштабные контртеррористические операции, дать определение содержания и сущности этих операций.
Практика антитеррористической деятельности на Северном Кавказе показывает, что ответственность за конечные результаты борьбы с терроризмом в целом ряде случаев полностью возлагается на военное руководство, а гражданские власти решают лишь второстепенные задачи по урегулированию конфликтов или устраняются от них, что приводит к затягиванию и даже эскалации последних. В этой связи в законе целесообразно отметить роль и ответственность за антитеррористическую деятельность всех органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
В России нет структуры, которая бы при возникновении внутреннего вооруженного конфликта брала бы на себя полную ответственность за его разрешение в военном плане. Внутренние войска при условии создания соответствующей нормативной базы могут стать главной составляющей федеральных сил в пресечении внутренних военных угроз. Однако на настоящее время их права в разрешении конфликтов ограничены "участием".
Необходимо переработать Закон "О военном положении", где уточнить понятие военного положения, что под этим понимается особый правовой режим не только в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, но и при проведении крупномасштабной антитеррористической операции в отдельном регионе страны. Требуется внести изменения в полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения в части, касающейся ответственности при проведении различных ограничивающих мер. Это относится прежде всего к тем федеральным органам исполнительной власти, которым президентом Российской Федерации поручено осуществлять руководство вопросами обеспечения обороны и безопасности государства, режима военного положения.
С учетом проведения воинскими формированиями силовых ведомств антитеррористической деятельности переработать Закон "О чрезвычайном положении".
Также - в целях усовершенствования нормативно-правовой базы - целесообразно разработать специальные наставления и уставы для воинских формирований, привлекаемых для проведения антитеррористических операций. Действующие основополагающие уставные документы Вооруженных сил (в том числе и их проекты, находящиеся в войсках на апробации) в основном ориентированы на крупномасштабную войну. Специальные нормативные документы, предназначенные для антитеррористической деятельности, отсутствуют.
Чеченский опыт показывает, что воинские формирования всех силовых структур государства должны быть готовы к исполнению специфических военных, административных, дипломатических, разведывательных и иных функций. Новые специальные наставления и уставы должны это предусмотреть.
