Виктор Корякин В ШИРОКОМ спектре задач российского государства особое место занимает социальная политика, базовыми целями которой являются достижение равновесия, стабильности, целостности и динамизма общества. Важнейшей составной частью социальной политики любого государства является упорядочение социальных отношений внутри такого государственного института, как военная организация. Это направление деятельности государства именуется военно-социальной политикой.
Являясь по форме затратной, военно-социальная политика в действительности решает важнейшие стратегические задачи в области национальной безопасности страны, связанные с воспроизводством интеллектуального, морально-психологического и физического потенциала граждан, задействованных в военной сфере, с предотвращением социальных конфликтов в воинской среде. В конечном счете военно-социальная политика обеспечивает формирование и поддержание на должном уровне социального потенциала оборонной мощи государства.
Военная доктрина Российской Федерации в качестве одного из основных принципов развития военной организации российского государства провозглашает принцип реализации прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни. Решению этих задач призвана способствовать военно-социальная политика государства, которую можно определить как базирующуюся на совокупности специализированных нормативных правовых актов относительно самостоятельную составную часть социальной политики государства и его военной политики, направленную на управление социальным развитием военной организации государства, на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих и членов их семей и обеспечение на этой основе воспроизводства их физиологического и морально-психологического потенциала, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.
Значение военно-социальной политики в осуществлении задач военного строительства в условиях переходного периода неуклонно возрастает, что обусловлено обострением ранее существовавших социальных проблем российского общества и возникновением новых, не менее острых; резким снижением финансово-экономических возможностей государства в обеспечении достаточного жизненного уровня и благосостояния семей военнослужащих, которые в процессе радикальных социально-экономических реформ не получили, как другие категории граждан, права предпринимательства и самостоятельного получения дополнительных доходов, и другими обстоятельствами.
Показатели эффективности военно-социальной политики
Определение основных приоритетов и выработка стратегии государственной военно-социальной политики на перспективу требуют определения объективных критериев ее эффективности. С точки зрения материально-финансовой основными индикаторами эффективности военно-социальной политики являются величина прожиточного минимума и доля семей военнослужащих, находящихся за чертой бедности; масштабы поляризации доходов различных категорий военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; число военнослужащих, не имеющих жилья; перечень и качество медицинских услуг, доступных всем военнослужащим; доля безработных в общей численности граждан, уволенных с военной службы; другие показатели. Для законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов военного управления эти показатели в их оптимальном значении могут выступать как социальные нормативы для их деятельности в рассматриваемой сфере. Пороговые же их значения являются границами социальной безопасности и свидетельствуют о том, что дальнейшее снижение уровня и качества жизни военнослужащих и их семей губительно. Зная предельно допустимые нижние и возможные для достижения рациональные верхние границы, законодательные и распорядительные органы, органы военного управления, другие субъекты влияния на военно-социальную сферу могут определять практические меры по разрешению назревших противоречий и проблем.
С морально-психологической точки зрения важнейшим показателем эффективности военно-социальной политики государства является морально-психологическое состояние военнослужащих, обусловленное степенью соответствия объема провозглашенных в законодательстве социальных прав реальному состоянию их социальной защищенности, а также сравнительной оценкой уровня жизни семей военнослужащих с уровнем жизни других категорий граждан. Именно то, на какой ступени иерархической лестницы среди других слоев населения страны (как по объективным показателям уровня их доходов, так и по самооценкам) находятся военнослужащие на данный период времени, является наиболее объективным показателем того, какое место и роль отводит государство развитию военной организации в системе приоритетов и ценностей своей деятельности.
В ведущейся сегодня оживленной дискуссии по вопросам повышения уровня денежного довольствия военнослужащих, реформирования системы установленных для них льгот зачастую упускается то обстоятельство, что военнослужащие, в подавляющем большинстве не удовлетворенные своим нынешним социальным положением, ведут речь не столько об абсолютных показателях своих доходов (при всей несомненной важности этого показателя), а об их сравнительных размерах. Говоря о проведении сравнительного анализа уровня жизни военнослужащих, военных пенсионеров и их семей по отношению к уровню жизни других граждан, можно выделить три уровня такого анализа: а) сравнение с уровнем жизни военнослужащих других государств; б) сравнение со средними показателями, характеризующими уровень жизни всего населения страны; в) сравнение с уровнем жизни граждан, занятых в бюджетной сфере, и в первую очередь - федеральных государственных служащих. К величайшему сожалению, ни на одном из указанных уровней сравнение выглядит далеко не в пользу военнослужащих.
Наглядным подтверждением указанного вывода являются результаты сравнительного анализа среднемесячных размеров денежного довольствия военнослужащих с величиной прожиточного минимума. Военно-социальная политика последних лет - это главным образом политика выживания. Одним из последствий данной политики является тот факт, что значительное число семей военнослужащих находится по уровню доходов ниже "черты бедности". Хотя за последние 4 года и наблюдается слабая положительная динамика в данном вопросе - число таких семей снизилось с 49,4% в 1999 г. до 45% в 2002 г. - темпы этого снижения значительно ниже, чем в целом по населению страны: если число семей военнослужащих, находящихся по уровню доходов ниже прожиточного минимума, за 4 года уменьшилось лишь в 1,097 раза, то для всего населения данный показатель составляет 1,34 раза.
Согласно данным социологических опросов, общественное мнение в Вооруженных силах все больше утверждается в том, что социально-экономическое и правовое положение военнослужащих и их семей по сравнению с другими социальными группами в Российской Федерации по многим позициям ухудшается. Так, 70% опрошенных указали, что в 2001 г. уровень жизни населения был выше, чем уровень доходов семей военнослужащих (в 2000 и 1999 г. данный показатель составлял 52,3 и 44,6% соответственно).
Данное обстоятельство является сегодня достаточно мощным дестабилизирующим фактором, определяющим морально-психологическое состояние военнослужащих. Нахождение по уровню доходов на одной из низших ступеней общества вызывает у военнослужащих чувство ненужности военной профессии, резко снижает мотивацию к добросовестной службе, снижает престиж военной службы в обществе и, как следствие, вызывает практически не прекращающийся в последние годы отток из Вооруженных сил квалифицированных кадров. Важно заметить, что такое положение вызвано не только недостатком бюджетных средств, но и крупными издержками в организации и осуществлении военно-социальной политики.
Другой не менее острой и болезненной проблемой военно-социальной политики Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия является проблема реализации конституционного права военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на жилище - количество бесквартирных семей военнослужащих колеблется от 91 до 95 тыс. Все это приводит к ослаблению социальной безопасности военной организации российского государства.
Концепция военно-социальной политики и ее основные положения
Любая политика немыслима без представлений о конечных результатах деятельности, а также о путях, сроках, этапах их достижения. Где нет концепции, там нет и не может быть никакой политики, а есть лишь видимость сознательного регулирования, а по сути - анархия. Концепция военно-социальной политики стала бы своего рода программным документом, закрепляющим наиболее общие направления совершенствования военно-социальной политики государства, основные приоритеты, цели и направления ее правового регулирования, а также ее средства, способы, сроки и т.д. Такая концепция может быть рассчитана, по нашему мнению, примерно на 10-летний период.
Смысл разработки подобной концепции видится отнюдь не в том, чтобы в очередной раз что-то провозгласить, о чем-то заявить, принять очередную красивую, но не работающую декларацию. Мы полагаем, что формальное нормативное закрепление основных направлений, принципов, приоритетов, целей и средств военно-социальной политики, придание концепции военно-социальной политики нормативного статуса и юридической силы позволит в дальнейшем более последовательно, планомерно и единообразно развивать стратегические идеи в военно-социальном законодательстве.
Следует отметить, что вопрос о целесообразности разработки концепции военно-социальной политики впервые был поставлен на состоявшемся 29 мая 2002 г. заседании Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Минтрудом России было предложено в решение заседания по результатам рассмотрения итогов мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей включить пункт о разработке проекта указанной концепции. К сожалению, данное предложение не получило поддержки, однако данная идея представляется весьма продуктивной и перспективной.
Цель военно-социальной политики на период до 2015 г. должна состоять, по нашему мнению, в приостановлении в ближайшие 3-5 лет падения уровня жизни военнослужащих и их семей, а в последующие годы - в обеспечении последовательного повышения их благосостояния, существенного снижения доли семей военнослужащих с доходами на одного члена семьи ниже прожиточного минимума, в создании условий для достижения положительных тенденций в решении жилищной проблемы, в обеспечении доступности военнослужащим и членам их семей основных социальных благ, прежде всего качественного медицинского и социального обслуживания, образования, благоприятных условий для полноценного отдыха и культурного развития.
Правовое регулирование военно-социальной политики
Правоприменительная практика свидетельствует о наличии многочисленных пробелов и противоречий в военно-социальном законодательстве. Это в значительной степени обусловлено недостаточной эффективностью нормотворческой деятельности государственных органов. По оценкам экспертов, преобладающая часть вносимых в Государственную Думу законопроектов носит частный характер (так называемые "мелкотемные" или "точечные" акты) и отличается низким качеством. Существующая организация законодательной деятельности приводит к тому, что федеральное законодательство в военно-социальной сфере зачастую отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала. Это подтверждает вывод ученых о том, что само по себе увеличение числа законов не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и об укреплении законности. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом Дж. Локком: "Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов".
Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм. По нашему мнению, такой кодекс мог бы носить название "Военно-социальный кодекс РФ". С его принятием можно было бы отменить многочисленные, ныне разрозненные и нередко противоречивые акты и нормы в этой области.
Финансово-экономические основы военно-социальной политики
Решающее значение для реализации целей и задач военно-социальной политики имеет ее финансово-экономическое обеспечение. Без такого обеспечения военно-социальная политика повисает в воздухе, остается нереализованной. У этой проблемы есть две стороны: необходимость увеличения государственных ассигнований и столь же настоятельная необходимость более рационального их использования.
На заседаниях Совета безопасности РФ по вопросам "О состоянии Вооруженных сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития на период до 2010 г." (11 августа 2000 г.) и "О корректировке государственной политики Российской Федерации в области военного строительства и определении основных направлений развития военной организации государства на период до 2010 г." (9 ноября 2000 г.) одобрены основные параметры военного строительства на ближайшее 10-летие, в том числе прогноз объемов ассигнований.
Понятно, что для определения достаточности финансовых средств на указанные цели необходимо наличие соответствующих научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев. Одним из таких критериев, несомненно, является установленное "Основами (концепцией) государственной политики по военному строительству на период до 2005 г." пороговое значение для финансирования расходов по разделу "Национальная оборона" - 3,5% от валового внутреннего продукта. Можно, конечно, сомневаться в обоснованности этой цифры и ее приемлемости для России в нынешних социально-экономических условиях. Однако если она выражает минимальную потребность и, тем более, нормативно закреплена соответствующим Указом Президента РФ, то ее нельзя систематически игнорировать в федеральных законах о бюджете.
Разработка и практическая реализация Концепции военно-социальной политики РФ на период до 2015 г. позволит обеспечить решение важнейших стратегических задач. В конечном счете военно-социальная политика направлена на формирование и поддержание на должном уровне социального потенциала оборонной мощи государства, создание необходимых социальных условий для успешного осуществления целей и задач военной реформы.
