Владимир Золотарев Концепция гражданского контроля над армией и другими силовыми ведомствами состоит в том, что государственные органы и общественные организации имеют право и возможность влиять на деятельность силовых структур, обеспечивая их жизнедеятельность в интересах безопасности общества и государства. В странах с развитой демократией концепция гражданского контроля основывается на политическом, организационном и финансовом контроле избранных органов власти. В настоящее время это особенно важно, учитывая появление оружия массового поражения и высокоточного оружия, а также огромные затраты на содержание современных силовых структур, призванных обеспечить национальную безопасность. Этим обусловливается возрастание роли политического фактора в принятии решений на использование вооруженного насилия от применения ядерного оружия до освобождения заложников, захваченных террористами.
Смысл функционального императива эффективной военной организации на институциональном уровне состоит в создании такой системы отношений между гражданскими и военными структурами, которая обеспечивала бы максимум военной безопасности при минимальном ущербе для других общественных ценностей. Гражданский контроль необходим главным образом для того, чтобы сохранить лояльность силовых структур законно установленной политической власти господствующей системе ценностей. Этот контроль служит гарантией того, что вооруженные силы не станут угрозой для основополагающих гражданских свобод, включая суверенитет народа, который они призваны защищать.
ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ НА ЗАПАДЕ
В странах Запада деятельность публичных и неофициальных властных структур жестко определяется пониманием необходимости политического контроля над армией, который рассматривается в качестве важнейшего условия сохранения демократической системы. Публичный контроль над силовыми структурами осуществляется избранными органами власти. Кроме того, существует множество политических институтов и общественных организаций, которые содействуют реализации этого принципа. Наиболее заметными его исполнителями являются высшие органы законодательной власти. В американском конгрессе активно действуют различные комитеты по внешней политике, национальной безопасности, вооруженным силам. В ФРГ, например, в бундестаге имеется Комитет по внешней политике и обороне, осуществляющий контроль над вооруженными силами, в том числе в вопросах защиты прав военнослужащих.
В большинстве стран НАТО гражданский контроль над силовыми структурами определяется следующими основными принципами:
Во-первых: наличие четких правовых норм, определяющих основы взаимоотношений между государством и силовыми структурами в соответствии с существующей конституционной системой. Тем самым подчеркивается главенство права и сокращается риск взаимных юридических претензий, которые могут стать источником напряженности в отношениях между ветвями политической власти, а также между политической и военной элитами.
Во-вторых. Ведущая роль в гражданском контроле отводится исполнительной власти. За президентом (премьер-министром), министрами обороны и руководителями других силовых структур закреплено исключительное право на отдачу приказов по использованию вооруженного насилия на стратегическом уровне. Военное руководство наделяется полномочиями по управлению войсками и силами на стратегическом, оперативном и тактическом уровнях. Главы силовых ведомств назначаются из числа политиков. Силовые структуры имеют административную и оперативную организацию. Административная организация осуществляет обеспечение силовых структур и в своих штатах имеет значительное число гражданских служащих. Оперативная организация призвана реализовать вооруженное насилие. Большинство в ней представлено военнослужащими, основной задачей которых является выполнение боевых задач.
В-третьих. Органы законодательной власти, как правило, имеют полномочия принимать принципиальное решение на вооруженное насилие. Однако в современных условиях они реализуются ограниченно. Основной упор делается на обеспечение финансового контроля над вооруженными силами как на этапе разработки бюджета, так и при его расходовании. Административный контроль осуществляется за счет согласия на назначение руководящего состава силовых структур, присвоения им воинских званий и определения предельной численности генеральских должностей.
В-четвертых. Прохождение службы офицерами и генералами осуществляется в порядке строгой очередности. Присвоение очередного воинского звания обусловливается наличием вакансии, сдачей экзаменов (обычно после соответствующего курса обучения) и местом среди выпускников. Гражданский контроль над отдельными военнослужащими осуществляется соблюдением их прав и привилегий во время и после завершения службы.
Реализация указанных принципов предполагает наличие развитого гражданского общества. Его общие требования социального, институционального и процедурного порядка образуют модель гражданского контроля над силовыми структурами. В то же время взаимодействие между гражданскими и военными секторами представляет собой динамичный процесс, в рамках которого проблемы контролируются, но не всегда находят свое окончательное решение. Отсюда существенные национальные различия в практике гражданского контроля над силовыми структурами. Она, в частности, определяется типом и структурой существующей власти.
В парламентских демократиях премьер-министр и правительство (исполнительная власть) несут ответственность за проводимую политику перед парламентом. При такой системе парламент имеет сильные позиции. Например, члены бундестага и его комитетов могут в любое время вызвать на свое заседание любого члена федерального правительства, в том числе министра обороны. При президентской системе глава государства обычно обладает весьма широкими конституционными полномочиями в вопросах определения национальной политики в сфере обороны и безопасности. Наиболее яркими примерами такой системы являются США и Франция. Каждая модель оказывает свое особое влияние на то, как происходит, во-первых, выработка стратегических направлений оборонной политики, во-вторых, осуществление этой политики и контроль над процессом, и, в-третьих, решение вопросов институционального подчинения и лояльности вооруженных сил.
На взаимодействие между военными и гражданскими оказывают влияние помимо правовых механизмов также исторические традиции страны, ее социальные особенности и развитие внутри- и внешнеполитической обстановки. Однако известно, что государства, входящие в ОБСЕ, обязались содействовать интеграции своих вооруженных сил в гражданское общество, видя в этом важное проявление демократии. Они договорились контролировать свои вооруженные силы при помощи конституционных властных структур, обладающих демократической легитимностью. Каждое государство-участник должно было создать контрольные механизмы, которые обеспечили бы добросовестное исполнение этими властными органами своих конституционных обязанностей.
Проблема гражданского контроля силовых структур тесно связана с подготовкой кадров для них. Это важно и для России, вступающей в новый период военной реформы. В этом плане действительно небезынтересен опыт Запада. Речь идет прежде всего об ознакомлении военнослужащих с основополагающими принципами правового государства и отношениями между гражданскими и военными, т.е. принципами демократического контроля над вооруженными силами. Одна из главных целей военного образования в демократическом обществе состоит в согласовании профессиональной эффективности с демократическими ценностями. Функционирование системы сдержек и противовесов в отношениях между этими гражданскими и военными силами имеет огромную важность, и этот вопрос должен найти адекватное отражение в программах военного образования.
Во многих западных демократиях элементы общего академического образования включены в базовые программы подготовки военных кадров. Сегодня положение военнослужащего в демократическом обществе обусловлено формулой "гражданин - солдат". Понятия "гражданин" и "солдат" не являются взаимоисключающими. Солдат не должен переставать быть гражданином, и это ни в коем случае не должно отрицательно сказываться на его профессиональных качествах. Военное образование призвано создать ту основу, на которой возможно соединение солдата и гражданина.
РЕГУЛЯТОР ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГРАЖДАНСКИМИ И ВОЕННЫМИ
В России сегодняшнего дня, когда она переживает переход от одного общественного строя к другому, проблема гражданского контроля над Вооруженными силами имеет особое значение. В период существования СССР система контроля политической власти над армией была достаточно надежной и многогранной. Политический контроль по линии политорганов через партийные, комсомольские и профсоюзные организации обеспечивал Главпур, работавший на правах отдела ЦК КПСС, по командно-административной линии - отдел административных органов ЦК и по правовой - военная прокуратура и органы госбезопасности. Вместе с тем до войны и после ее окончания широко были развиты формы связи воинских частей с предприятиями и учреждениями городов, колхозами и совхозами, шефство гражданских над военными.
Оборонная политика была, по сути дела, вне критики. Грамотных и опытных в военном отношении гражданских лиц, способных работать вместе с военными и осуществлять контроль со знанием насущных проблем и специфики армии, было мало. В то же время военные, непривычные к контролю со стороны гражданских лиц, относились к идее такого контроля без всякого энтузиазма. Даже в таком виде это был, по существу, только государственный, но не общественный контроль. Общественность имела строго дозированную информацию о жизни армии и флота. То есть главная функция контроля со стороны общества, а именно наблюдение за тем, чтобы состояние и применение Вооруженных сил отвечало потребностям и интересам общества, не выполнялась. Не был выработан (точнее не действовал) механизм, посредством которого общество могло влиять на армейские структуры в своих интересах. Народ мало знал, как соблюдаются в Вооруженных силах конституционные нормы и требования воинских уставов, а личный состав армии и флота знал только то, что он может применять оружие по предписаниям высшего политического руководства. Решения на применение войск нередко принимались узким кругом политиков высшего ранга, иногда не считаясь с мнением и доводами военного командования (Афганистан, ряд горячих точек).
Но, конечно, гражданский контроль над армией не сводится только к этому. Прежде всего он призван обеспечивать соответствие военной политики, доктрины, состояния Вооруженных сил объективным потребностям военной безопасности государства. Превышение или принижение мощи армии подрывает безопасность государства. В первом случае чрезмерная милитаризация истощает страну, во втором - снижается способность противостоять внешнему нажиму и угрозам. Кроме того, гражданский контроль ограничивает возможность незаконного использования армии для вмешательства в дела общества или других государств. Наконец, он позволяет обеспечить достойное положение военного человека как гражданина, пресекать попытки превратить его в слепое орудие начальства, бездумного исполнителя любых приказов. Общество во благо своей безопасности должно заботиться о гуманности внутриармейских отношений, полноте прав и свобод военнослужащих, удовлетворении их духовных запросов, воспитании в духе верности идеалам демократии, мира, прогресса.
Таким образом, гражданский контроль есть теория и практика регулирования отношений между гражданскими и военными, при котором основные принципы гражданского общества имеют приоритет по отношению к принципам строительства, функционирования и жизнедеятельности Вооруженных сил.
ЗАКЛАДЫВАЕТСЯ ФУНДАМЕНТ
В настоящее время, когда переходный период в нашей стране еще далек от завершения, делаются первые шаги к тому, чтобы организовать полный контроль над силовыми ведомствами со стороны общества. Именно в этот период закладываются его краеугольные камни.
Наиболее эффективным является такой контроль над силовыми структурами, в котором гибко сочетаются централизация и децентрализация. Жизнь доказала, что он наиболее плодотворен тогда, когда осуществляется со стороны высших законодательных, исполнительных, а также судебных органов, у каждого из которых свои функции и задачи. При правильном взаимодействии все ветви власти помогают, дополняют, подправляют друг друга, сводя к минимуму ошибки в руководстве военной сферой, жизнедеятельности силовых структур.
Общество должно быть защищено от вмешательства командования силовых структур в общую политику. Не должно допускаться такого положения, когда они не выполняли бы указы и распоряжения исполнительной, законодательной и судебной власти.
Силовые структуры и их руководство должны соответствовать определенным требованиям. Прежде всего это защита Конституции, государственного строя. Кроме того, они должны быть открыты для общества, обеспечивать его информацией о своей деятельности. Силовые структуры должны научиться спокойно воспринимать правдивую критику в свой адрес. Общество оплачивает и содержит армию, и оно имеет право на такую критику.
При этом руководство силовых структур должно быть способным противостоять попыткам партий, движений вовлечь армию в политическую борьбу, не допустить раскола армии, особенно ее руководства. И, наконец, военнослужащие должны воспринимать гражданский контроль не с недоверием, а как необходимое условие успешного сотрудничества народа и армии. В то же время над армией не должно быть мелочной опеки. Контроль не должен являться препятствием для проявления творчества и инициативы военнослужащих всех категорий. Эффективность контроля над армией, как уже говорилось, во многом зависит от того, кто осуществляет непосредственное руководство, чему способствует назначение гражданских лиц главами силовых ведомств.
Преимущества гражданского руководства Министерством обороны состоят в том, что оно в гораздо большей степени способствует утверждению демократических начал в строительстве армии, особенно в социальной и духовной жизни военных, во взаимоотношениях военнослужащих, в области обеспечения прав и свобод человека в погонах. Переход к нему в Российской Федерации позволит укрепить связь армии и общества, избежать чрезмерной корпоративности, замкнутости, закрытости ВС.
На мой взгляд, в России гражданский контроль над армией должны осуществлять законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, а также, в определенных формах, общественные организации. Важная роль отводится средствам массовой информации, которые могут многое сделать для демократизации и гуманизации военной службы.
Важная контрольная функция принадлежит законодательной власти. Ее, задача прежде всего состоит в законодательном закреплении контроля (политического, административного, финансового), а также в обеспечении поддержки силовых структур обществом. Однако эффективность контроля законодательными органами в военной области зависит от информированности и компетентности депутатов, их знания состояния силовых структур и понимания их проблем. Признавая ведущую роль политиков, силовые ведомства вправе ожидать, что они отнесутся к своим обязанностям с полной ответственностью.
Контроль законодательных органов за деятельностью органов военного управления, по опыту других стран, включает в себя следующие направления:
контроль над реализацией долгосрочных программ военного строительства;
контроль над использованием вооруженных сил;
финансовый контроль, предусматривающий наблюдение за использованием бюджета в части, касающейся финансирования вооруженных сил, правильностью расходования выделяемых денежных и материально-технических средств.
Существующим законодательством определены и основные формы парламентского контроля над силовыми ведомствами. К ним относятся:
организация и проведение депутатских расследований;
парламентские слушания;
заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей и должностных лиц контролируемых органов;
депутатские запросы к руководителям и должностным лицам контролируемых органов по вопросам, входящим в компетенцию субъектов парламентского контроля.
Методами парламентского контроля над армией могут являться:
истребование из контролируемых органов необходимых документов, письменных заключений и иных материалов;
приглашение руководителей органов военного управления для представления разъяснений по рассматриваемым вопросам;
вызов должностных лиц контролируемых органов и экспертов;
проведение опросов сотрудников контролируемых органов;
заслушивание отчетов руководителей органов военного управления о состоянии дел.
В условиях демократизации общества в России все более важное значение приобретает осуществление конструктивного гражданского контроля над деятельностью органов Вооруженных сил и, особенно, военного управления со стороны общественных организаций.
Активную работу по контролю над соблюдением прав человека в армии проводят общественные организации, такие как Комитет солдатских матерей, независимый профсоюз военнослужащих, советы ветеранов войны, Вооруженных сил и др. Они играют немалую роль и в решении одного из важнейших вопросов - военно-патриотическом воспитании российских граждан, особенно молодежи. Воссоздание системы военно-патриотического воспитания связано в первую очередь с четким определением его объекта, предмета, субъектов, целей и задач, обоснованием тех ценностных ориентиров, которые, с одной стороны, всегда были исторически присущи российскому народу и его армии, а с другой - отвечали бы характеру осуществляемых в стране социальных преобразований.
В связи с расширением гражданского контроля над силовыми ведомствами перед руководством соответствующих министерств и вообще военнослужащими встают нелегкие и, главное, во многом новые задачи по освоению ценностей демократического общества. Чтобы этот процесс был достаточно эффективен, необходимо выполнить ряд требований. Это прежде всего комплексный подход к организации гражданского контроля над деятельностью органов военного управления. Необходима также скорейшая разработка нормативной базы для осуществления гражданского контроля над деятельностью органов военного управления, в том числе внесение изменений в действующее законодательство. Надо также определить организационные и структурные изменения всей системы гражданского контроля над деятельностью органов военного управления.
В эффективном гражданском контроле над военными структурами заинтересованы все: государство, общественность, силовые ведомства. И это понятно. Ведь гражданский контроль над военными является одним из показателей цивилизованности, степени демократичности государства и общества. Он призван укрепить связи между обществом и армией, обеспечить в военных структурах законность и порядок, поставить заслон различным злоупотреблениям в таком сложном организме, каким являются армия и флот.
