Александр Калядин В нынешнем году появился первый официальный доктринальный документ РФ, целиком посвященный решению чрезвычайно важной задачи - созданию надежного заслона на путях расползания ОМУ по странам и континентам. Это - "Основы государственной политики Российской Федерации в области нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки".
СУПЕРВАЖНЫЕ ЗАДАЧИ
Документ, о котором пойдет речь, заслуживает особого внимания, по крайней мере по трем причинам.
Во-первых, потому, что Россия играет одну из главных ролей в данной области, хотя, конечно, ее возможности определять ход событий за пределами своих границ существенно меньше, чем у распавшегося Советского Союза
Во-вторых, в современных условиях традиционные режимы нераспространения оружия массового уничтожения столкнулись с огромными трудностями, произошли радикальные изменения в самом характере угроз со стороны ОМУ, что обусловило необходимость укрепления международного фронта, призванного не допустить попадание опаснейших средств поражения в руки террористов, политиков-авантюристов.
В-третьих, как подчеркивается в рассматриваемом документе, "для России с ее протяженными границами и геополитическим положением решение проблемы преодоления угрозы распространения ОМУ и средств его доставки является одной из ее приоритетных задач". Для обеспечения стратегических интересов РФ чрезвычайно важно, чтобы в тот период, когда она находится в процессе сокращения своих вооружений, вокруг нее не появлялись новые обладатели ядерного и другого ОМУ, а следовательно, и зоны повышенной военной напряженности.
Распространение ОМУ и средств его доставки квалифицируется в "Основах" как "одна из главных угроз XXI века" и увязывается прежде всего с активизацией международной террористической деятельности.
К "основным рискам и угрозам" национальным интересам и безопасности РФ отнесены: "возрастание угрозы попадания ОМУ и средств его доставки к негосударственным структурам, включая террористические организации", а также стремление "отдельных стран к приобретению потенциала ОМУ и средств доставки". В конкретном плане основные риски и угрозы включают в себя:
- объективные трудности с обеспечением в обозримом будущем универсальности международных договоров, касающихся нераспространения ОМУ, их нарушение отдельными странами;
- недостаточность международно-правовой базы, ограничивающей распространение в мире ракет и ракетных технологий как средств доставки ОМУ;
- качественное изменение характера террористических угроз, на противодействие которым в сфере нераспространения ОМУ и средств его доставки не были рассчитаны в надлежащей мере международные договоры;
- возможность доступа террористов к отдельным компонентам ОМУ и технологиям его производства, а также функционирование нелегального оборота и "черных рынков" связанных с ОМУ материалов, оборудования и технологий;
- недостаточность или отсутствие национальных мер контроля у многих государств, слабая физическая защита, не налаженная система учета и контроля "чувствительных" материалов и технологий;
- угроза распространения опасных химических материалов и биологических агентов, которые могут быть использованы во враждебных или террористических целях.
Намечены основные направления и задачи государственной политики РФ в области нераспространения ОМУ и средств его доставки. Они охватывают широкий круг общих вопросов противодействия расползанию средств массового поражения, в том числе укрепление и совершенствование международно-правовой базы, повышение эффективности существующих контрольных механизмов, заключение новых международных договоров, усиление действенности многосторонних режимов экспортного контроля, побуждение всех государств строго соблюдать взятые на себя обязательства в области нераспространения, а также экспортного контроля. Кроме того - повышение роли ООН и ее Совета Безопасности в вопросах нераспространения; поощрение межгосударственного сотрудничества в области нераспространения, активную постановку; содействие коллективным усилиям международного сообщества по пресечению распространения, перекрытию возможных каналов доступа террористов к ОМУ и связанных с ним материалам, содействие укреплению существующих и созданию новых зон, свободных от ОМУ; участие в международных усилиях по защите населения от применения ОМУ и последствий его применения.
ЕСТЬ И МЕХАНИЗМ
Сформирован также механизм решения намеченных задач. Согласно "Основам"", государственная политика Российской Федерации в области нераспространения осуществляется в общей системе обеспечения национальной безопасности. В ее реализации принимают участие президент России, Федеральное собрание, правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, другие органы государственной власти.
Президент определяет основные направления политики в области нераспространения, постоянно держит в центре внимания проблемы нераспространения ОМУ и средств его доставки; подписывает международные договоры в этой области, утверждает списки товаров, материалов, оборудования, технологий, экспорт которых контролируется.
Федеральное собрание принимает законодательные акты по вопросам нераспространения, требующие правового закрепления, включая ратификацию международных договоров. Правительство осуществляет меры по обеспечению проведения государственной политики в области нераспространения ОМУ и средств его доставки, экспортного контроля, санкционирует заключение соответствующих межправительственных договоров. Федеральные органы исполнительной власти, другие органы государственной власти для реализации политики нераспространения наделены полномочиями в пределах их компетенции. Министерство иностранных дел РФ должно координировать на международном уровне деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам нераспространения.
ДОСАДНЫЕ ПРОБЕЛЫ
"Основы", к сожалению, не конкретизируют страны и даже регионы, от которых исходят или могут исходить риски и угрозы интересам и безопасности РФ. Нет указаний на то, какие специфические задачи стоят перед российской внешней политикой и политикой безопасности в связи с конфликтами на Ближнем Востоке, в Южной и Северо-Восточной Азии, которые лежат в основе стремления ряда государств ОМУ и средств его доставки. Фактически наиболее болевые точки политики нераспространения (прямо затрагивающие жизненно важные интересы национальной безопасности России) выведены за скобки анализа и рекомендаций.
Как должна решаться проблема поиска баланса между интересами безопасности, с одной стороны, и коммерческими, внешнеторговыми выгодами - с другой? Каким образом на практике должны совмещаться интересы развития отношений с региональными державами, к которым имеются вопросы по части соблюдения международных разоруженческих договоров, а также геополитические, экономические, внешнеторговые интересы России с требованиями в сфере нераспространения ОМУ и средств его доставки? Внятные ответы на эти злободневные вопросы не сформулированы. Можно только строить догадки и предположения.
Например, каким должен быть курс Российской Федерации в отношении проблем ядерного распространения в Южной Азии, особенно в связи с опасностью эскалации военного конфликта между Индией и Пакистаном до ядерного уровня или возможностью передачи Исламабадом ядерных материалов, технологий, оружия негосударственным субъектам, не поддающимся сдерживанию? Следует ли сопротивляться требованиям Индии и Пакистана по снятию связанных с нераспространением запретов на торговлю ядерными реакторами, материалами и технологиями? Какие комбинации стимулов должны применяться Россией вместе с США и Европой для убеждения иранских руководителей сделать бесповоротный выбор в пользу отказа от приобретения ядерного оружия? Что делать, если Иран откажется выполнить обещание о полном прекращении эксплуатации мощностей по топливному циклу (обогащение урана и выделение плутония) и возьмет курс на распространение? Как далеко следует идти в оказании давления на КНДР с целью вынудить ее прекратить реализацию программы создания ядерного оружия и отказаться от попыток экспортировать ядерные материалы и оружие? Готово ли российское руководство занять однозначно жесткую позицию по отношению к злостным региональным распространителям ОМУ?
Недомолвки и умалчивания по упомянутым вопросам могут поставить в сложное и двусмысленное положение Россию. Они посылают невнятный сигнал реальным и потенциальным распространителям, поскольку поддаются неоднозначной интерпретации (как проявление слабости и нерешительности, осторожности, желания не раздражать некоторые страны, либо беспринципности и лукавства, недостаточной приверженности принципу нераспространения и т.д.). В любом случае ущерб от этой неловкой ситуации для престижа страны очевиден.
Конечно, надо признать, что во многих случаях главный ключ к решению региональных проблем нераспространения ОМУ лежит не в Москве. В то же время самоустранение от обозначения четкой принципиальной позиции великой державы трудно понять.
В документе нет ответа на вопрос о том, к каким действиям следует быть готовым Вооруженным силам в случаях, если дипломатические методы урегулирования вопросов нераспространения терпят неудачу. В подобных ситуациях неизбежно выдвижение на первый план контрраспространения, в том числе вариантов нанесения превентивных и ответных ударов.
В этой связи возрастает роль национальных и международных усилий по укреплению потенциала контрраспространения. Они должны охватывать наряду с мерами сдерживания и защиты против применения ЯБХО также противоракетную оборону, использование обычных высокоточных вооружений, точную и своевременную разведывательную информацию по обнаружению распространенческой деятельности и потенциальных угроз и проведение военной акции в качестве крайнего средства.
ЧЕГО НЕ ХВАТАЕТ
Таким образом, в данном контексте вполне уместна поставленная в "Основах" задача по "разработке, анализу и прогнозированию, в том числе на долгосрочную перспективу, возможных сценариев развития ситуации в области распространения ОМУ и средств его доставки с целью выявления новых угроз в этой области". Но этого явно недостаточно. Было бы благоразумным наполнить данный тезис соответствующим конкретным содержанием, предусмотреть действия, адекватные угрозам. И лучше, конечно, пораньше, заблаговременно.
Вызывает недоумение тот факт, что проблематика многостороннего ядерного разоружения не фигурирует в перечне основных направлений российской нераспространенческой политики на международном уровне. Очевидно, что, сокращая свои стратегические наступательные вооружения, в том числе по экономическим и техническим причинам, Россия заинтересована в том, чтобы не подрывалась стратегическая стабильность, и другие государства, обладающие такими вооружениями, не стояли в стороне от процесса контролируемого и необратимого сокращения ядерных арсеналов, а вовлекались в него.
Следовательно, российскому правительству надо настойчиво работать совместно с другими государствами по восстановлению упорядоченного коллективного - двустороннего (российско-американского) и многостороннего - продвижения вперед по пути сокращения накопленных в мире запасов ядерного оружия, заключения новых соглашений в этой области, поддерживая одновременно (пока в мире существует ядерная угроза) эффективные средства ядерного сдерживания.
К числу основных рисков и угроз с полным основанием отнесена недостаточность международно-правовой базы, ограничивающей распространение в мире ракет и ракетных технологий как средств доставки ОМУ. Однако не прописаны пути устранения соответствующих пробелов. В этой связи уместно отметить, что в российском экспертном сообществе уже разработаны заслуживающие внимания конкретные рекомендации по данному вопросу.
В целом "Основы государственной политики Российской Федерации в области нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки", несомненно, отражают возросшую озабоченность руководства нашей страны тенденцией появления ОМУ и средств его доставки в новых государствах и регионах мира. Задачи, которые поставлены в документе, затрагивают внешнюю, оборонную и внутреннюю политику, а также смежные области деятельности (экономическую, финансовую, научно-техническую, экологическую).
Перед Россией, как и другими государствами-экспортерами продукции двойного использования, например, реакторного оборудования для АЭС, стоят весьма непростые проблемы совмещения требований нераспространения с потребностями развития мирных высокотехнологичных отраслей промышленности, легитимной торговли и международного научно-технического сотрудничества.
Представляется чрезвычайно важным усиление координации государственного управления нераспространенческой областью деятельности с тем, чтобы в дальнейшем своевременно и в интересах национальной и международной безопасности преодолевались расхождения в оценке конкретных ситуаций, связанных с распространением, например, между заинтересованными в иностранных контрактах промышленниками, с одной стороны, и структурами, ответственными за национальную безопасность, - с другой. Можно ожидать, что опасения в сфере распространения ОМУ займут более важное место в ряду других проблем в отношениях РФ с иностранными государствами.
Вместе с тем концепцию в целом нельзя назвать полной. Очевидна необходимость в дальнейшем совершенствовании основополагающей базы в данной сфере, дополнении и уточнении существующих наработок с учетом долгосрочных тенденций. И лучше эту работу проводить не келейно, а при участии широкого круга ученых и экспертов в области обороны, безопасности и контроля над вооружениями.
