Александр Волеводз Проявляемое в последнее время пристальное внимание к проблематике гражданского контроля над военной организацией государства, безусловно, явление не случайное. Во многом это обусловлено тем, что, несмотря на кардинальные преобразования, происходящие в стране на протяжении почти 15 лет, военное командование, как и во времена СССР, монопольно вырабатывает политику в сфере обороны. Как и раньше, эта деятельность закрыта плотной завесой секретности.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ
Политический контроль над вооруженными силами и другими силовыми и правоохранительными институтами государства означает обеспечение их лояльности существующему политическому режиму, подчинение высшему государственному руководству и недопущение попыток играть самостоятельную роль в обществе в целом и в его политической жизни, в частности. Он заключается в создании эффективных административных и иных инструментов, позволяющих руководству страны гарантировать такую лояльность, разрабатывать и проводить в жизнь решения, касающиеся вооруженных сил, прежде всего в области кадровой политики, определять основные направления военного строительства и принципиальные установки военной доктрины, уровень и характер финансирования вооруженных сил.
Гражданский контроль – понятие более широкое. Он представляет собой систему военно-гражданских отношений, которая исключает возможность доминирования военной машины над обществом, навязывания ему свойственных этой машине ценностей и интересов. Гражданский контроль включает в себя политический контроль, но не сводится только к нему.
В узком смысле «гражданский контроль» означает «гражданское управление» вооруженными силами. В широком смысле – превращение вооруженных сил и иных силовых институтов государства в органический элемент демократической системы, разделяющий ее основные ценности и установки, усвоивший ее основные политические процедуры.
Опыт государств, ранее России начавших осуществлять гражданский контроль над вооруженными силами, позволяет определить систему его признаков. Они, по данным эксперта Центра политических и международных исследований Федорова, таковы.
Прежде всего политический нейтралитет вооруженных сил, специальных служб и правоохранительных ведомств, их отказ от самостоятельной политической роли, подчинение демократически избранной власти, неучастие военнослужащих в политической деятельности.
Во-вторых, отношения вооруженных сил и государственного руководства основываются исключительно на определенных законом нормах и процедурах. Принципиально важным является соответствие этих законодательных норм приоритету прав и интересов личности.
В-третьих, все принципиальные решения, касающиеся использования вооруженных сил, стратегических и доктринальных вопросов военного строительства, финансирования оборонных нужд, назначений высших должностных лиц, готовятся с участием военного руководства, но принимаются высшими институтами исполнительной и законодательной власти.
В-четвертых, гражданские власти и институты выступают в качестве арбитров при разрешении конфликтов, возникающих в военной среде по вопросам, имеющим не сугубо военный характер.
В-пятых, должна обеспечиваться максимальная открытость и информирование общественности относительно положения дел в армии, ОПК и всей военной сфере.
Использование режима секретности для сокрытия от общества негативных явлений в военной среде – недопустимо.
В-шестых, гражданский контроль является таковым не только со стороны государства, но и со стороны общества. При этом речь идет об укреплении взаимосвязи армии и общества, признании военным руководством и офицерским корпусом ценностей общества, восприятии ими себя как элемента общества, отношении к общественному мнению как к фактору, положительно влияющему на положение дел в вооруженных силах.
Представляется, что гражданский контроль – понятие полисистемное и включает в себя:
– контроль со стороны органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной, президента РФ как гаранта Конституции и других госорганов);
– общественный контроль, осуществляемый институтами гражданского общества (средствами массовой информации, общественными организации, религиозными объединениями, самодеятельными организациями и др.);
– партикулярный контроль, субъектами которого выступают граждане как частные лица.
Гражданский контроль, являясь во многом проявлением социальной активности и ответственности конкретных лиц (как должностных, так и обычных граждан), не может рассматриваться как вседозволенность. Он должен осуществляться исключительно на законных основаниях.
Законность деятельности субъектов гражданского контроля означает, что их компетенция и полномочия в этой сфере должны определяться законодательно с тем, чтобы исключить их произвольное вмешательство в сферу обороны страны.
К настоящему времени в России сложилось своеобразное положение в области гражданского контроля над Вооруженными силами. В Конституции РФ, Федеральном законе «Об обороне» и других законах содержатся положения, соответствующие общепринятым в демократических странах нормам гражданского контроля над Вооруженными силами со стороны двух из трех ветвей власти – исполнительной и судебной. Что касается иных субъектов гражданского контроля – то их полномочия либо серьезно урезаны (законодательная власть), либо должным образом не урегулированы вовсе (общественный и партикулярный контроль).
Но самым парадоксальным является сам факт отсутствия в действующем законодательстве даже намека на понятие «гражданский контроль» и возможность его осуществления над военной организацией страны. Это порождает развитие между гражданским обществом и представителями военной организации России конфликтов и противоречий, которые явно не способствуют укреплению и поддержанию обороноспособности страны.
ПАРЛАМЕНТСКИЙ ПРИГЛЯД
В таких условиях надлежащее регулирование в национальном законодательстве правил осуществления гражданского контроля над военной организацией государства представляется необходимой гарантией такого контроля и нормального цивилизованного развития военно-гражданских отношений. К сожалению, на сегодняшний день в Российской Федерации, несмотря на имевшие место отдельные предложения, отсутствует федеральный закон «О гражданском контроле над военной организацией».
Вместе с тем на сегодняшний день существует, по крайней мере, один документ, который может и должен быть использован в законотворческой деятельности по формированию правовой основы полноценного парламентского контроля, являющегося первичным элементом государственной составляющей гражданского контроля над военной организацией.
Речь идет о Модельном законе (МЗ) «О парламентском контроле над военной организацией государства», принятом на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ. В МЗ прежде всего предпринята попытка определить круг объектов парламентского контроля (а в широком смысле гражданского), поскольку и в действующем законодательстве России, и в законодательстве других государств – участников СНГ (за исключением Украины) до настоящего времени отсутствует одно из ключевых понятий этой сферы – «военная организация государства», без чего совершенно неясны границы такого контроля.
В соответствие со статьей 1 МЗ, военная организация государства определена как совокупность органов и структур исполнительной власти, созданных и действующих в соответствии с Конституцией и законами государства. Она предназначена для обеспечения безопасности личности, общества и государства; имеет право применения силовых средств и средств вооруженной борьбы и/или осуществления специальных операций в рамках и случаях, установленных законом. Состав и структура военной организации государства определяются в законодательном порядке и приводятся в соответствие с международными обязательствами государства.
Военная организация государства (с учетом особенностей государственного устройства отдельных стран) может включать в себя:
а) вооруженные силы, войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для отражения внешней агрессии и других угроз, связанных с применением извне военной силы против данного государства или выполнением государством его международных обязательств;
б) внутренние войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для защиты конституционного строя, пресечения беспорядков, обеспечения охраны общественного порядка и безопасности внутри страны, борьбы с терроризмом, охраны государственной тайны;
в) пограничные войска;
г) органы и военизированные формирования, предназначенные для борьбы с преступностью;
д) органы государственной разведки и контрразведки;
е) органы и военизированные формирования, предназначенные для обеспечения правительственной связи;
ж) органы и войска гражданской обороны, военно-транспортные, а также предназначенные для преодоления последствий чрезвычайных ситуаций природно-экологического и социально-гуманитарного характера;
з) создаваемые на военное время специальные формирования.
Парламентский контроль над военной организацией государства определяется МЗ как деятельность по созданию и обеспечению адекватного применения системы правовых установлений и административных мер, осуществляемых парламентом во взаимодействии с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества в целях:
а) эффективного руководства вооруженными силами, войсками, военизированными формированиями и органами, входящими в состав военной организации государства, со стороны высших институтов гражданской политической власти, для обеспечения безопасности и защиты национальных интересов государства;
б) обеспечения политического нейтралитета (деполитизации) вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;
в) деидеологизации вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;
г) становления военной организации государства как неотъемлемого элемента правового государства, защиты гражданских прав и социальных интересов лиц, занятых в военной организации государства, и членов их семей, а также адаптации к гражданской жизни и защиты прав и интересов военнослужащих, уволенных с военной службы;
д) обеспечения максимально допустимой гласности и открытости военной организации; конструктивного взаимодействия военной организации государства со средствами массовой информации и общественными организациями, имеющими целью содействие защите гражданских, социальных и частных прав и интересов лиц, занятых в военной организации государства, и членов их семей, а также лиц, уволенных с военной службы.
Основными формами парламентского контроля над военной организацией государства согласно МЗ могут являться:
– принятие законов, определяющих механизм и порядок управления военной организацией государства, ее функционирования и взаимодействия с гражданскими институтами государственной власти, общественными организациями и средствами массовой информации, гарантирующих защиту гражданских, социальных и частных прав военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства, и обеспечение их социальных интересов;
– утверждение бюджета вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в военную организацию государства, а также контроль за выполнением бюджета и привлечением внебюджетных источников финансирования деятельности военной организации;
– утверждение состава, структуры и штатной численности военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в военную организацию государства;
– ратификация и денонсация международных соглашений и договоров, содержащих обязательства по ограничению и сокращению вооружений и вооруженных сил, а также использованию и ограничению использования вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;
– рассмотрение ключевых вопросов обеспечения безопасности личности, общества и государства, а также функционирования военной организации государства и ее составных частей в форме парламентских слушаний, парламентских и депутатских запросов и расследований;
– законодательное регулирование соблюдения гражданских, социальных и личных прав и интересов военнослужащих и сотрудников военной организации государства, а также учет и реализация предложений граждан, общественных организаций и средств массовой информации по вопросам ее деятельности, соблюдения гражданских, социальных и личных прав военнослужащих;
– рассмотрение и оценка военно-политической ситуации, утверждение введения и отмены чрезвычайного и военного положения, объявления состояния войны и заключения мира;
– законодательное регулирование вопросов использования вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов за пределами национальных границ государства и присутствия вооруженных сил других государств в пределах национальных границ государства.
Кроме того, МЗ дает правовые определения ключевых понятий гражданского контроля над военной сферой, таких как: деполитизация военной организации и предотвращение вмешательства военных во внутригосударственную политическую борьбу, механизмы расширения гласности в военной сфере, включая вопросы масштабов, структуры и направлений развития военной организации, а также гласности при принятии и отчетности при исполнении военного бюджета. МЗ также определяет возможные дополнительные механизмы защиты и обеспечения прав военнослужащих, прав и свобод человека в военной сфере.
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ОТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В качестве одного из конкретных механизмов реализации парламентского контроля может законодательно учреждаться и использоваться институт парламентского (государственного) уполномоченного по делам военной организации государства. Он (под разными названиями) предусмотрен законодательством различных государств.
С учетом мирового опыта упомянутый МЗ предусматривает возможность законодательного учреждения института парламентского (государственного) уполномоченного по делам военной организации государства и его назначение высшим законодательным органов страны.
В задачи такого уполномоченного может входить:
– практическое содействие обеспечению гарантий гражданских и социальных прав военнослужащих и сотрудников вооруженных сил, войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства;
– обеспечение конструктивного взаимодействия между военной организацией государства, с одной стороны, и гражданами, общественными организациями и средствами массовой информации – с другой;
– контроль за соблюдением в военной организации государства требований политического нейтралитета и недопущения в ней политической деятельности.
Для решения этих задач парламентский (государственный) уполномоченный по делам военной организации государства должен иметь право:
– запрашивать и получать от командования и должностных лиц военной организации государства, а также институтов государственной власти информацию, документы и материалы, необходимые для выполнения им своих функций;
– рассматривать жалобы военнослужащих и сотрудников военной организации государства на нарушение их гражданских, социальных и личных прав командованием и должностными лицами, направлять соответствующие запросы и вносить представления;
– рассматривать обращения и предложения граждан, общественных организаций и средств массовой информации, касающиеся деятельности военной организации государства, и обращаться в этой связи с запросами и предложениями к ее должностным лицам;
– требовать от командования и должностных лиц военной организации государства, а также других институтов государственной власти ответов по существу вопросов, упоминаемых выше.
Одновременно на командование и должностных лиц вооруженных сил войск, военизированных формирований и органов, входящих в состав военной организации государства, а также других институтов государственной власти законодательно должны быть возложены обязанности по предоставлению парламентскому (государственному) уполномоченному по делам военной организации государства информации, документов и материалов, необходимых для выполнения его задач, а также давать ответы по существу поставленных им вопросов.
ОСНОВА ОСНОВ
По своей природе модельные законы несколько менее конкретны и менее универсальны, чем законы государства. Но как показывает практика, многие МЗ принимаются затем национальными парламентами без принципиальных изменений, только с некоторой текстовой правкой или его расширением исходя из требований национальной правовой культуры, обычаев и потребностей государства.
Однако, как представляется, обязательным должно быть законодательное закрепление нормы о гражданском контроле в целом, а также о таких его составляющих, как общественный и партикулярный контроль.
С учетом структуры действующего российского законодательства (если не вести речь об издании самостоятельного закона) нормы об этом могли бы быть включены в Федеральный закон «Об обороне», раздел III которого следует дополнить статьей примерно следующего содержания:
«Гражданский контроль в области обороны.
1. В Российской Федерации осуществляется гражданский контроль над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами, представляющий собой систему федеральных законов и иных нормативных правовых актов, государственных и общественных институтов, а также осуществляемых ими мер, обеспечивающая законность и целесообразность функционирования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, соответствие их деятельности Конституции, федеральным законам, иным законодательным актам Российской Федерации, указам и распоряжениям Верховного главнокомандующего, основным направлениям военной политики и военной доктрины, концепциям и планам военного строительства, федеральным государственным программам вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, международным договорам в области обороны и международного военного сотрудничества.
2. Основными задачами гражданского контроля над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами являются:
– утверждение демократических принципов и норм функционирования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
– выработка решений, предложений и рекомендаций, направленных на укрепление обороны страны, повышение в обществе авторитета военной службы;
– обеспечение органов государственной власти и общественности полной, достоверной и оперативной информацией о соответствии организации и деятельности Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Конституции, законам и международным договорам Российской Федерации, военно-политической обстановке, а также о демографических, экономических, научно-технических и других возможностях страны для обеспечения ее обороны;
– предотвращение и/или пресечение бесконтрольного, несоответствующего реальным потребностям или нерационального планирования, формирования и расходования ресурсов и средств, выделяемых на оборону;
– предотвращение использования механизмов защиты государственной тайны для сокрытия от общественного мнения негативных проявлений в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;
– исключение возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в интересах отдельных лиц, групп лиц, политических партий, иных общественных объединений, организаций;
– обеспечение неучастия военнослужащих в политической деятельности, а также недопущение дискриминации военнослужащих при назначении на воинские должности и освобождении от воинских должностей по политическим убеждениям или принадлежности к политическим организациям до поступления на военную службу;
– предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав человека и гражданина в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах, а также ситуаций, связанных с деформациями в военно-гражданских отношениях;
– защита прав и интересов военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и членов их семей;
– разработка предложений по координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов управления Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов по реализации принятых решений в области обороны, правовой и социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала и членов их семей.
3. Гражданский контроль над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, осуществляют органы государственной власти Российской Федерации, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством Российской Федерации.
4. Политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, граждане, а также средства массовой информации вправе участвовать в осуществлении гражданского контроля в области обороны.
5. Органы руководства и управления Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, их должностные лица не вправе уклоняться от взаимодействия с субъектами, осуществляющими гражданский контроль».
С учетом этих норм в тот же закон могли бы быть включены самостоятельные статьи, регламентирующие полномочия субъектов общественного и партикулярного направлений гражданского контроля. В этой связи в законе было бы правильным установить, что:
1. Политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, для осуществления гражданского контроля имеют право:
– запрашивать и на безвозмездной основе получать от должностных лиц органов руководства и управления Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области обороны, интересующую их информацию, документы и материалы, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
– осуществлять научные исследования проблем военной политики и обороны, а также проводить публичное обсуждение результатов таких исследований;
– проводить общественную экспертизу различных аспектов военной политики государства и создавать для этого временные коллективы экспертов;
– выступать с инициативами, предложениями и рекомендациями по военной деятельности и укреплению обороны государства;
– проводить мероприятия, имеющие целью информирование общественности и органов государственной власти о своем отношении к планам, решениям и действиям в области обороны;
– участвовать в общественных дискуссиях и парламентских слушаниях по проблемам в сфере обороны;
– устанавливать рабочие контакты с Уполномоченным по делам военнослужащих и использовать предоставляемую им информацию;
– по приглашению Уполномоченного по делам военнослужащих участвовать в общественном Консультативном совете;
– через соответствующие комитеты Федерального собрания Российской Федерации выступать с законодательными инициативами в области обороны.
2. Граждане Российской Федерации осуществляют гражданский контроль через политические партии, иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации, членами (участниками) которых они являются, а также лично путем подачи заявлений, жалоб или обращений в органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
3. Иностранные и международные организации, иностранные граждане и лица без гражданства не вправе участвовать в осуществлении гражданского контроля над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Что же касается участия средств массовой информации в осуществлении гражданского контроля, то они должны получить право в установленном порядке запрашивать и на безвозмездной основе получать от должностных лиц Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, а также предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области обороны, интересующую их информацию, документы и материалы, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и распространять их.
