Александр Калядин В современных условиях чрезвычайно остро встал вопрос об оперативности и адекватности реагирования мирового сообщества на подозрительные действия субъектов международной политики в ядерной, химической и биологической сферах, имеющих отношение к ОМУ. Однако события последнего времени не дали убедительного однозначного ответа на вопрос о том, какие меры более плодотворны. Наращивание давления на государства, нарушающие международные обязательства и правила нераспространения ОМУ, с тем чтобы изолировать и принудить их к подчинению предписаниям мирового сообщества? Или преимущественно «мягкие» подходы, предполагающие торг, компромиссы, «размены» различного рода, уступки и т.п.?
Между тем представляется очевидным, что напряженная ситуация требует от сообщества государств, поддерживающих глобальный режим ядерного нераспространения (более 180 стран-участников), прежде всего от постоянных членов Совета Безопасности ООН, высокой степени готовности к широкому диапазону согласованных коллективных действий в целях как недопущения, так и пресечения противозаконной деятельности в данной сфере. Очевидна также важность и неотложность овладения мировым сообществом всем арсеналом дипломатических, экономических, политических, информационных и силовых средств воздействия на потенциальных и реальных распространителей ОМУ. Без этого едва ли удастся закрыть бреши в глобальной системе нераспространения, укрепить инструменты, основанные на международных договорах, создать дополнительные механизмы по недопущению и пресечению запрещенной ими деятельности, обеспечить уважение к международному правопорядку.
НОВЫЕ ВЫЗОВЫ – НОВЫЕ ОТВЕТЫ
Принципиально новые угрозы в сфере распространения ОМУ возникли вследствие быстрого развития практики передачи материалов и технологий массового поражения по каналам нелегальной коммерции, через тайные сети «черного рынка», включающие поставщиков, посредников, перевозчиков и обслуживающие структуры. Это стало одной из наиболее негативных сторон современного всеобъемлющего процесса глобализации.
Впервые мировая общественность получила представление о широте торговой сети «ядерного супермаркета» в 2003 году, когда была разоблачена такая тайная сеть пакистанского происхождения («сеть Абдул Кадир Хана»). Ее услугами могли воспользоваться Северная Корея, Иран, Ливия и, возможно, другие страны. Передача пакистанским ученым Ханом соответствующих технологий Ирану позволила последнему скрытно сделать крупные шаги в своей собственной ядерной программе. Режим Муамара Каддафи также тайно, в обход международного контроля получил сотни тонн ядерного оборудования от международной сети Хана и другими незаконными способами. (В декабре 2002 года Ливия под международным давлением публично обязалась сдать все запрещенное международным сообществом оружие и материалы, относящиеся к ОМУ.) Нарушители режима нераспространения использовали все более изощренные и агрессивные методы получения материалов и технологий двойного назначения, опираясь на подставные компании и «серых» брокеров.
Разразившийся политический скандал обнаружил вопиющую недостаточность традиционных средств и методов экспортного контроля, осуществляемого Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) и Группой ядерных поставщиков (ГЯП), а также национальными органами. Тем более не были рассчитаны традиционные режимы и механизмы нераспространения на предотвращение доступа к ОМУ международного терроризма. Опасность усугубляется наличием в мире огромных и растущих запасов высокообогащенного урана и плутония, опасных химических веществ и биологических культур, в том числе гражданского назначения. Источниками получения различными политическим авантюристами и террористическими сетями таких средств могут быть дельцы «черного рынка», непризнанные ядерные и так называемые «пороговые» государства (особенно с нестабильными, коррумпированными режимами).
В отношении сил экстремизма и терроризма, отрицающих современный международный правопорядок, в том числе и правила нераспространения ОМУ, цивилизованный мир еще не выработал действенных средств борьбы. Исходящую от них угрозу трудно нейтрализовать на уровне бесконечной «мягкой» дипломатии. Увещевания, умиротворение, уступки, равно как и переговоры, договоры, посредничество и т.п., не подкрепленные решимостью использовать средства принуждения, предусмотренные Уставом ООН, оказываются неэффективны в борьбе с фигурантами подобного рода и не способны надежно осуществлять функцию сдерживания распространителей ОМУ.
Режимы нераспространения ОМУ, основанные на заключенных в 1968–1993 годах многосторонних договорах, оказались слабо приспособленными к тому, чтобы справиться с новыми вызовами. Речь идет о Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 года; Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 года; Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 года.
Дело в том, что в радикально изменившихся условиях предусмотренные ими механизмы обеспечения соблюдения договорных обязательств показали свою неэффективность, что породило сомнения в устойчивости режима нераспространения. Важнейший дефект упомянутых выше договоров, режимов и механизмов заключается в том, что ими не предусмотрено создание эффективных механизмов обеспечения соблюдения взятых государствами обязательств. Они оказались не способны помешать переключению соответствующих установок и материалов с мирных на военные цели, ввозу и вывозу компонентов ОМУ и т.п. Во всех таких случаях предполагалась в качестве крайней универсальной меры передача дела – как представляющего угрозу международному миру и безопасности – в СБ ООН. Но далеко не все такие единичные случаи можно квалифицировать подобным образом – то есть как угрозу столь крупного масштаба (хотя в совокупности и на протяжении длительного времени множество отдельных нарушений и злоупотреблений как раз в данную угрозу и складываются).
Вместе с тем названные многосторонние договоры, конвенции и институты, явившиеся результатом совместных усилий подавляющего большинства стран, продолжают оставаться важнейшим элементом обеспечения глобального режима нераспространения. Поэтому их совершенствование, как и поиск и выработка новых механизмов в сфере нераспространения, должны идти в общем русле.
К тому же в современных условиях возникают новые сложные проблемы распространения, выходящие на уровень угрозы международному миру и безопасности, для решения которых приходится прилагать чрезвычайные усилия. Возросло значение национальных и коллективных мероприятий по укреплению потенциала контрраспространения. Повышается важность соответствующих заблаговременных национальных оборонных приготовлений и международного сотрудничества дипломатических и силовых структур, включая ведомства иностранных дел, спецслужбы и вооруженные силы. Особое значение имеет неотвратимость правомерных решительных действий для срыва программ разработки ОМУ, включая запретительные меры, санкции и наказания. Террористические акты последнего времени придали этим усилиям еще большую актуальность.
УГРОЗА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Особое значение данная проблематика имеет для обеспечения стратегических интересов РФ (имея в виду особенно Азиатский регион с его большим конфликтным потенциалом и возможностями по созданию ОМУ). Появление новых обладателей ЯБХО, а следовательно, и зон повышенной военной напряженности, вынудило бы Россию поддерживать высокий уровень боевой готовности на новых стратегических направлениях, принимать для этого затратные меры. А поскольку большинство реальных и потенциальных пролиферантов, в том числе террористического толка, способных угрожать России в обозримом будущем, находится вблизи границ РФ и СНГ, для нашей страны возрастает риск стать жертвой политического шантажа и даже объектом применения ОМУ.
В этой связи чрезвычайно важно обеспечить усиление координации управления нераспространенческой областью государственной деятельности, с тем чтобы своевременно и в интересах национальной и глобальной безопасности преодолевались расхождения в оценке конкретных ситуаций, связанных с распространением. Например, между заинтересованными в иностранных контрактах промышленниками и некоторыми правительственными ведомствами экономического блока, готовыми поставлять за рубеж технологии двойного использования, невзирая на связанный с этим риск для национальной безопасности, с одной стороны, и структурами, ответственными за безопасность страны с другой.
В современных условиях перед Россией стоят сложные задачи по совмещению требований стратегии активного нераспространения ОМУ с потребностями развития атомной и других отраслей промышленности, экспортирующих товары и технологии двойного назначения, а также с осмысленной переоценкой региональных геополитических интересов страны. При этом приоритет, на наш взгляд, должны иметь интересы обеспечения национальной и международной безопасности.
Для России принципиально важно, чтобы в тот период, когда она находится в процессе сокращения своих стратегических наступательных вооружений, в том числе по экономическим и техническим причинам, не подрывалась стратегическая стабильность и вокруг нее не появлялись обладатели ядерного и другого ОМУ, новые зоны нестабильности и высокой напряженности. Данная тенденция ставит перед высшим политическим руководством страны стратегическую задачу – своевременно и точно определиться с внешнеполитическими приоритетами, чтобы уменьшить уязвимость РФ для действий непредсказуемых распространенческих сил. (В этой связи возникает вопрос, разумно ли до прояснения иранской ядерной программы поставлять этой стране зенитно-ракетные комплексы «Тор-М12» или подписывать иные подобные контракты?) Хотелось бы надеяться, что озабоченность нелегитимными программами ОМУ займет более важное место в ряду других проблем в отношениях РФ с иностранными государствами.
ВЕДУЩАЯ РОЛЬ ООН
ООН – единственный всемирный орган, объединяющий наиболее широкий круг государств из всех географических регионов и призванный координировать противораспространенческие усилия в глобальном масштабе.
Центральная роль в сдерживании потенциальных пролиферантов и их принуждении к выполнению правил нераспространения по праву принадлежит Совету Безопасности ООН. Международное сообщество уполномочило его применять широкий комплекс мер воздействия, в том числе принудительного характера, против государств-распространителей в соответствии с главой VII Устава ООН («Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии»). Пять постоянных членов СБ (Великобритания, Китай, Россия, США и Франция), несущие особую ответственность за поддержание международного мира и безопасности, в большей степени определяют, каким образом международная система, основанная на праве, может защитить планету от угрозы расползания ОМУ по континентам.
Следует подчеркнуть, что СБ ООН располагает значительными неиспользованными возможностями (помимо крайнего средства – правового применения военной силы от имени мирового сообщества) воздействовать на субъекты международной политики, добиваться от них соблюдения правил нераспространения ОМУ. Вот примеры потенциально мощных рычагов воздействия.
Резолюция 1540 (2004) СБ ООН. В этом документе, принятом единогласно в апреле 2004 года, Совет Безопасности потребовал от всех государств отнести распространение оружия массового уничтожения к разряду уголовных преступлений и установить эффективный контроль в целях предотвращения тайных передач ядерных, радиоактивных, биологических, химических материалов и других средств, имеющих отношение к ОМУ. В резолюции 1540 заложены важные принципы и механизмы скоординированного международного противодействия «черным рынкам» в сфере ОМУ и соответствующих материалов. Особенно существенно то, что, согласно документу, незаконная торговля ЯБХО, средствами его доставки и смежными материалами – это деяние, представляющее угрозу международному миру и безопасности.
Совбез принял резолюцию на основании положений главы VII Устава ООН, что делает ее обязательной для выполнения всеми государствами – членами Организации и разрешает применение всех необходимых средств для гарантии соблюдения требований документа. Для мониторинга выполнения резолюции создан новый механизм (Комитет 1540 СБ ООН), который призван заниматься сбором и анализом ответов государств – членов ООН относительно мер, принятых ими во исполнение резолюции. Имплементация положений резолюции 1540 и ее развитие, в частности регулярный обзор ее соблюдения, обмен информацией о предполагаемых нарушениях, укрепили бы роль СБ ООН в сдерживании потенциальных распространителей ОМУ.
Инициатива по борьбе с распространением оружия массового уничтожения (ИБОР) представляет собой договоренность ряда стран, предусматривающую проведение инспекций грузов на границе, в аэропортах и на судах в целях предупреждения незаконной перевозки ОМУ и относящихся к нему материалов. В настоящее время ИБОР в той или иной степени поддерживают более 70 стран, в том числе и Россия, входящая в ее «ядро». Эта инициатива направлена на выявление, предотвращение и пресечение незаконного оборота и трансграничного перемещения материалов, связанных с ОМУ, и средств доставки такого оружия, в том числе через «черный рынок» соответствующих материалов и компонентов.
В задачу ИБОР вошло укрепление способности правительств предотвращать передачу или транзит материалов и оборудования, относящегося к ОМУ, через национальные территории их стран, внутренние воды и воздушное пространство, а также сотрудничать с другими государствами в осуществлении этой деятельности. Механизм ИБОР может быть коллективно использован для принятия оперативных мер с целью срыва торговли, связанной с ОМУ, чтобы воспрепятствовать его попаданию в руки непредсказуемых режимов и террористических сетей.
Правда, ИБОР не упоминается в резолюции 1540 CБ ООН, но ключевые ее положения, ее пафос созвучны принципам деятельности в рамках инициативы. Однако отсутствие формальной связи между ИБОР и СБ ООН затрудняет взаимодействие государств по вопросам контрраспространения, ставит под вопрос легитимность самих действий по перехвату подозрительных грузов. Установление такой связи между партнерами по ИБОР, с одной стороны, и СБ ООН, с другой, необходимо. Налаживание на оперативном уровне взаимодействия государств – участников ИБОР с Советом Безопасности ООН позволило бы убедительным образом увеличить международный потенциал сдерживания пролиферантов, применять этот инструмент для урегулирования наиболее трудных современных проблем в сфере нераспространения ОМУ без обращения к военной силе.
Обязательное условие эффективности такого сдерживания – сохранение единства ведущих держав. Это требует от государственных торгово-экономических, силовых, разведывательных, правоприменительных и других учреждений РФ и США, а также других стран качественно нового уровня сотрудничества, не имевшего прецедента в истории. Так, речь идет об осуществлении секретными службами совместных действий, обмене чрезвычайно деликатной информацией, на основе которой будут проводиться операции по перехвату в рамках ИБОР. Необходимо будет свести к минимуму существующие между партнерами взаимные подозрения и неопределенность, которые воспроизводятся в отношениях ядерного сдерживания, геополитического и экономического соперничества, взаимного шпионажа (реального или мнимого) и периодических скандалов при его пресечении. Все это вполне осязаемо мешает углублению взаимодействия между РФ и США во всех аспектах нераспространения ОМУ, включая ИБОР.
ОТВЕТЫ НА НЕПРОСТЫЕ ВОПРОСЫ
На практике в современных условиях далеко не просто достичь достаточно широкого консенсуса в СБ ООН по конкретным ситуациям, в том числе по тем или иным «проблемным» странам. Как показали примеры кризисов вокруг КНДР и Ирана в 2003–2006 годах, на деятельность СБ ООН глубокий отпечаток накладывает «большая политика» в отношениях великих держав, порой никак не связанная с конкретными вопросами укрепления режимов нераспространения. В связи с этим высказываются сомнения в способности СБ ООН принуждать к выполнению обязательств по нераспространению.
Как добиться формирования коллективной оценки наиболее острых угроз распространения или определить, исчерпаны ли мирные альтернативы воздействия на ситуацию? На какой стадии возникает императив более решительного международного принуждения к соблюдению правил нераспространения? Как должно распределяться между государствами – членами ООН бремя затрат и рисков, связанных с возможным введением Советом Безопасности антираспространенческих санкций? Таков далеко не исчерпывающий перечень политически трудных проблем.
Процедуры подключения Совета Безопасности и принятия им решений длительны, сложны и порой не позволяют оперативно реагировать на события. Один из элементов реформы ООН, предлагаемой ее генеральным секретарем Кофи Аннаном в докладе «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», касается вопроса обеспечения оперативности принимаемых принудительных мер. В частности, в докладе содержится рекомендация относительно принятия резолюции Совета Безопасности о принципах применения силы. (К их числу отнесены: оценка степени серьезности угрозы; определение цели предлагаемой военной меры; выявление шансов на то, смогут ли иные меры остановить эту угрозу без применения силы; соразмерность военного курса действий нависшей угрозе; наличие какого-то реального шанса на успех.) Данная инициатива направлена на то, чтобы обеспечить своевременное и эффективное реагирование на кризисы со стороны международного сообщества. Согласованные критерии были бы полезны для определения допустимого уровня применения силы в международных спорах. Однако решение по этому вопросу еще не принято.
Чтобы быть (в практическом плане) на высоте стоящих сложнейших задач в сфере принуждения в связи с распространенческой деятельностью государств и негосударственных субъектов, от Совета Безопасности, его членов (прежде всего постоянных членов) требуется подчинение их конкурирующих эгоистических интересов задачам нераспространения, беспрецедентный уровень готовности и оперативности в принятии и выполнении решений.
Способность СБ ООН принуждать к соблюдению правил нераспространения будет усиливаться по мере достижения его постоянными членами большего взаимопонимания о природе угроз, исходящих от распространителей ОМУ, приоритетах политики, необходимой для обеспечения соблюдения правил нераспространения, и о практических шагах, которые должны быть приняты государствами.
Укрепляя свои инструменты обеспечения гарантий безопасности тем государствам, которые следуют правилам нераспространения, с одной стороны, и оперативного реагирования на несоблюдение таких правил, с другой, СБ ООН в значительной степени увеличит потенциал сдерживания распространенческих сил, избегая при этом эскалации конфликта на военный уровень. Конечно, СБ ООН требуется оснастить всеми необходимыми ресурсами, сделать его работу более оперативной и эффективной.
Нужна выработка более широкого консенсуса относительно стратегии активного нераспространения ОМУ. Предстоит проделать большую работу, для того чтобы добиться более действенной международной поддержки дипломатии принуждения. Это позволило бы превратить партнерство в этой сфере в действенный инструмент контроля международных отношений в сфере нераспространения ОМУ и составную часть стратегии укрепления режимов нераспространения ОМУ.
И напротив, неготовность или неумение СБ ООН своевременно, гибко и адекватно реагировать на вызывающие акты несоблюдения норм нераспространения ОМУ означало бы дискредитацию этого ключевого органа в сфере глобальной и региональной безопасности. Оно было бы воспринято всеми противниками международного правопорядка как определенный сигнал, проявление слабости, оправдывающей обращение тех или иных государств к односторонним неправовым силовым актам, и привело бы к тяжелым последствиям для безопасности мирового сообщества.
